丽政发〔2013〕24号

丽江市人民政府关于

印发丽江市社会养老服务体系建设

“十二五”规划的通知

各县（区）人民政府，市直各委、办、局：

现将《丽江市社会养老服务体系建设“十二五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

  丽江市人民政府

2013年5月27日

丽江市社会养老服务体系

建设“十二五”规划

为建立与经济社会发展水平相协调、与人口老龄化进程相适应的社会养老服务体系，根据《云南省人民政府办公厅关于印发云南省社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（云政办〔2012〕119号，以下简称《省规划》），结合我市实际，特编制本规划。

一、规划背景

（一）发展成就。“十一五”期间，我市始终坚持政府主导、公办民营、民办公助、政府购买服务的方向，大力发展以居家为基础、以社区服务为依托、以机构为支撑的社会养老服务，促进社会文明和进步。

1.养老服务政策措施逐步完善。认真贯彻落实《云南省老年人权益保障条例》、《云南省农村五保供养实施办法》、《云南省人民政府办公厅关于加快推进养老服务事业发展的意见》（以下简称《省意见》），结合丽江市实际，制定出台了《丽江市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》（丽政发〔2009〕32号），为养老服务体系建设的发展提供了有力的政策支撑。

2.社会养老服务设施建设不断加强。至2012年底，全市共有城市公办养老机构6所，床位771张；农村敬老院18所，床位737张，全市养老床位达到1508张。有城市社区养老服务设施25个。

3.敬老助老社会氛围日益浓厚。深入开展孝亲敬老主题教育和敬老宣传月活动，广泛宣传《老年人权益保障法》、《云南省老年人权益保障条例》等法律法规和孝亲敬老先进典型，全社会的尊老敬老意识普遍增强。积极开展评选表彰“云岭十大孝星”、征集敬老公益广告、慰问特困老年人和长寿老年人、老年文艺汇演等丰富多彩的活动，营造了“关爱老人、共建和谐、共享和谐”的良好社会氛围。

（二）挑战和机遇。我市社会养老服务事业虽然取得了一定成绩，但由于社会养老服务体系建设起步较晚、发展缓慢，与全省其他州市相比，还存在养老机构建设滞后、供需矛盾突出，社区养老服务能力十分薄弱、社会化程度低、区域发展不平衡、工作机构和人员缺乏等问题，与快速增长的社会养老服务需求不相适应。

1.老年人口增长加快，老龄化社会提前到来。据第六次全国人口普查数据显示，全市60岁以上老龄人口达15万人，占全市总人口的12.08％。预计到2015年，全市60岁以上老龄人口将达17万人。老龄人口增长速度加快，将直接导致社会供养系数上升、家庭养老功能弱化、社会养老负担加重等问题出现。

2.家庭结构变化明显，传统养老模式受到挑战。随着我国计划生育政策的实施，独生子女家庭快速增长，家庭结构逐渐向小型化方向发展，家庭养老功能不断弱化。此外，由于城镇化建设加速推进，农村劳动力大量转移，留守老人剧增；人均寿命不断提高，高龄老人的比例不断扩大，子女赡养老人能力降低，传统的“养儿防老”模式面临严峻挑战。

3.养老服务需求剧增，呈现多元化发展趋势。随着经济社会发展和人民群众收入水平的提高，老年人养老服务需求呈现多样化发展趋势，从医疗护理、家政服务、生活照料等常规需求，向保健休闲、体育锻炼、科学养生、文化娱乐等方面延伸，必将带动老年服务市场的发展，促进养老服务业成为新兴产业。

在面对挑战的同时，我市社会养老服务体系建设也面临着难得的机遇：党的十七大提出了“老有所养”的战略目标，十七届五中全会明确要求“注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，党的十八大进一步明确提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略目标。因此，加强社会养老服务体系建设已成为各级党委和政府关心、社会各界广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。随着全省桥头堡建设战略的实施、经济社会的发展、居民收入水平的提高，公共财政更多投向民生领域，以及“十一五”期间社会养老服务基础设施的不断完善，我市社会养老服务体系建设已经具备了一定的物质基础。

二、内涵和功能定位

（一）养老服务体系建设的内涵

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才及技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。

社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，是坚持政府主导，鼓励社会参与，不断完善管理制度，丰富服务内容，健全服务标准，满足人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。

（二）功能定位

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭、食堂、法律等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人，提供家政劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的县（区）可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力；倡议、引导多形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，探索农村互助养老新模式。

机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务。一是生活照料。设施应符合无障碍建设的要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、入厕、洗澡及室内外活动等日常生活需求。二是康复护理。具备开展康复、护理和应急处置的设施条件，并配备相应康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。三是紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

三、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以实现“老有所养”为目标，坚持政府主导、政策扶持、统筹规划、社会参与，创新养老服务模式，加强机构设施建设，拓展服务内容，强化服务功能，在“十二五”期间，社会养老服务基本与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，让全体老年人安享晚年，共享经济社会发展带来的成果和实惠。

（二）基本原则

——以人为本，为老服务。以关爱老年人生活为导向，着眼于老年人最关心、最需要、通过努力可以解决的养老问题，为老年人排忧解难，并在不断加强老年人生活保障的同时，丰富老年人精神文化生活，提高老年人生活质量。

——分类指导，突出重点。坚持居家养老的基础地位，依托社区的服务作用、平台作用，保障绝大多数老年人老有所养；发挥机构养老的支撑作用，实现基本养老服务功能，优先解决孤老优抚对象、“三无”老人、“五保”老人、失能半失能老人、高龄老人的生活照料和护理问题。

——政府主导，多方参与。加大政府投入力度，以政府投入为支撑、政策扶持为导向，动员、鼓励社会各界以公建民营、民办公助、租赁承包、参股联营、购买服务等方式，参与社会养老服务体系建设，推进养老服务社会化进程。加大养老服务人才队伍建设，提高为老服务的专业化水平。

——城乡统筹，共建共享。统筹全市城乡社会养老服务体系建设，逐年投入、分步实施，重点保障城乡老年人的基本服务需求。在规划实施中，要注重整合社会资源，充分利用现有公共设施，避免重复建设，实现养老服务设施的共建共享。

（三）发展目标。到2015年，基本构建覆盖全市的“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”的社会养老服务体系，基本实现每千名老年人拥有30张床位，70％的城市社区和10％的农村社区建立居家养老服务中心、站点（日间照料中心）。

四、主要建设任务

到2015年末，全市市、县（区）级要各有1所以上城市公办养老机构（社会福利院），床位数达到900张；农村敬老院（55所以上）床位数达到3300张；民办养老机构床位数争取达到400张；城市和农村居家养老服务中心（日间照料中心）床位数达到500张。

（一）城市公办养老机构建设。“十二五”期间，建成一所集生活照料、康复服务、培训和科研等为一体的市级养老服务示范基地，并对县（区）已有的城市公办养老机构进行改扩建，完善设施功能。城市公办养老机构应按照不低于总床位数20％的比例设置失能、半失能老年人护理床位。

1.以2012年末全市人口总数126万为基数，按云南省公办养老机构规划建设标准，市级城市公办养老机构，建设规模每所床位在400张以上。

2.按照《老年养护院建设标准》规定的最低100张床位的建设规模，以2012年末各县（区）人口总数为基数，县级城市公办养老机构建设分类如下：

——20万人口以下的县区（古城区、华坪县），建设床位每所在150张以上。

——20万至50万人口的县区（玉龙县、永胜县、宁蒗县），建设床位每所在200张以上。

（二）农村敬老院建设。市民政局、发改委、财政局要按照中央和省有关规定，及时制定出台全市农村敬老院建设规划，并抓好落实，完成建设任务，确保全市五保集中供养率达到30%以上。同时，发挥好敬老院为农村社区提供养老服务的作用，在有条件的农村社区建设养老服务站点，向分散供养的“五保”老人、留守老人及其他有需求的老人提供日间照料、短期托养等服务，农村敬老院应按照不低于总床位数10％的比例设置失能、半失能老年人护理床位。

（三）居家养老、社区养老服务设施建设。支持有需求并有条件的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家养老服务机构发展，完善和开发服务项目内容，为老年人居家养老提供便利服务。居家养老服务中心、站点（日间照料中心）建筑面积按国家建设标准确定，床位数按城市和农村分别不少于20张、l0张来设置。依托社区内拥有的“一站四室”、“星光之家”、“卫生服务中心（站）”、文娱活动场所和兴建社区老年人日托站等服务设施，为居家和短期无人照料的老年人提供就近便捷的生活照料、医疗康复、精神慰藉、教育学习、代购代办、日托、短期寄养等服务。

（四）推进养老服务社会化、市场化。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励和支持不同所有制性质的单位，有效利用医院、疗养院、厂矿等企事业单位的闲置场所、设施设备兴办养老机构，鼓励创办家庭养老院、托老所，以创业促就业。健全吸引外资和境内外慈善机构等社会组织在我市兴办养老机构的政策。支持兴办老年人爱心护理、临终关怀性质的医疗机构，开展老年人护理、临终关怀服务。街道和社区要兴办养老服务机构，就近收住老年人，提供居家养老服务。积极扶持提供养老服务的企业、社会组织和基层老年人协会发展，打造养老服务社会化平台。引导社会力量兴建各类适宜老年人集中居住、生活、护理的养老机构。以经济、身体条件较好的老年人为主要服务对象，开发开放型、多功能创新型的老年人颐养新村。

（五）养老服务信息化建设。按照建设“数字云南”的总体规划和要求，建立健全市、县（区）级养老服务信息管理系统，并纳入政府有关职能部门数据库管理，及时向社会提供养老服务需求和资源供应信息。在城乡社区服务体系发展规划的基础上，依托社区服务信息平台，增设服务热线、居家呼叫等便捷有效的服务需求信息沟通渠道，到2015年末基本建成覆盖城市社区的居家养老服务网络。

（六）运行机制。充分发挥市场在资源配置中的基础作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的良好环境。公办养老机构应按照国家分类推进事业单位改革的总体思路，理顺运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高服务质量和效率。鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化机构负责运营。负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等渠道筹集运营费用。加强对非营利性社会兴办养老机构的扶持，采取民办公助等形式，给予相应建设补助或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化服务设施，开展社会养老服务。推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会兴办养老机构收养政府供养对象，共享资源、共担责任。

（七）资金筹措

1.筹措方式。“十二五”期间的社会养老服务体系建设资金通过争取中央和省级支持，市、县（区）财政专项安排，民政部门福利彩票公益金补助，鼓励社会捐赠等方式筹措。

2.公办养老机构建设项目资金承担比例。根据《省规划》，经中央和省批准实施的公办建设项目，所需资金由中央、省、市、县（区）分级承担，经省批准实施的项目，按照四个类区划分由省、市、县（区）按照比例承担配套资金。丽江市属三类地区，省、市、县（区）配套资金按照投资总额6：3：1的比例分级承担。

3.对民办养老机构建设项目给予补助。根据《省规划》，民办城市养老机构运营补助和民办社区老年人日间照料中心建设补助、运营补助，在争取中央支持的基础上，省按各地发展目标予以一定的综合财力补助，由市、县（区）落实配套资金并统筹实施。建设补助资金由省、市、县（区）按照6：3：l的比例承担。民办养老机构新增床位每张一次性补助l500—2500元，建成后投入使用的，每张床位每年补助600元运营经费。民办居家养老服务中心（日间照料中心）属城市的，新建项目每个一次性补助建设资金30万元，租赁项目每个一次性补助资金10万元；属农村的，新建项目每个一次性补助建设资金15万元，租赁项目每个一次性补助资金5万元。民办居家养老服务中心建成后投入使用的，每个每年补助24000元运营经费。

五、保障措施

（一）组织保障    。各级政府要将社会养老服务体系建设摆上重要议事日程，纳入目标责任考核范围，统筹列入经济社会发展规划，积极有序推进。建立健全由民政、发展改革等部门牵头、有关部门参与的工作机制，强化协调沟通。民政部门要加强和规范机构养老行业管理，并通过有关老年服务行业协会加强行业规范和业务指导；建立健全社会化养老服务评估、评审制度，对养老机构财政资金落实使用、养老机构和服务组织的服务技能和质量等进行综合评估；健全政府补助的低收入、高龄、重度残疾等特殊团难老年人入院评审制度，提高行业管理服务水平。发展改革部门根据养老机构的设施条件、项目种类和服务标准，通过成本核算，确定收费标准。民政部门应根据城市总体规划组织编制丽江市社会养老服务设施专项规划，经批准后纳入城市总体规划实施。县（区）人民政府要把社区养老服务设施建设纳入城乡社区服务体系发展规划，并制定工作计划逐年实施。

（二）政策保障。认真贯彻落实中央和省级民政、老龄等部门制定出台《云南省社区服务居家养老管理规定》、《云南省养老机构管理规定》、《云南省养老服务从业人员道德规范、岗位技术标准、技术职称评定标准、技术工资标准规定》、《云南省养老服务事业先进单位和优秀个人评选表彰办法》等规定，进一步完善社会养老服务政策体系。民政部门要参照医疗事故处理规定，制定养老机构内发生入院老人意外伤亡事故的处理办法。涉及保障养老服务建设项目用地、落实养老机构税费优惠政策等问题，按照《省意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）有关规定执行。涉及养老机构用电、用水、用气等收费问题，按照《云南省人民政府办公厅转发省老龄委办公室等部门关于加快发展养老服务业实施意见的通知》（云政办发〔2007〕158号）有关规定执行。

（三）资金投入保障。建立健全多渠道、多形式、多层次的养老服务事业发展资金筹措机制。规划期全市新建养老床位3600张、总投资1.89亿元，按照《省规划》规定，我市属三类区，对养老机构建设项目资金按6:3:1的比例由省、市、县（区）分别承担，其中市级需投入的资金为5670万元、县（区）为1890万元。需市级承担的5670万元部分，每年由市级福彩公益金投入550万元，“十二五”剩余三年合计投入为1650万元，另外的4020万元由市级财政分三年投入，每年1340万元。各级要建立社会养老服务体系建设资金筹措机制，对承担的建设、运营经费，列入财政预算并建立动态保障机制，逐步提高养老服务事业经费在各级财政预算中的比重。养老机构和低保、特困、高龄老年人政策性补贴问题，按照《意见》、《云南省人民政府关于印发云南省老龄事业发展“十二五”规划的通知》（云政发〔2012〕57号）有关规定执行。

（四）金融支持保障。银行业金融机构要采取更加灵活有效的措施，切实加大民办养老机构及其建设项目的信贷投放。根据《省规划》，凡符合下岗失业人员小额担保贷款条件的个人兴办或合伙兴办养老机构，可按照每人不超过5万元申请小额担保贷款。对妇女个人兴办养老服务机构的，可按照每人不超过8万元申请小额担保贷款；对于符合条件的妇女合伙兴办经营性养老机构的，经办银行可将人均最高贷款额度提高至l0万元。兴办养老机构并招用失业人员就业的，可按照招用人数每人5万元以内，申请总额不超过30万元的小额担保贷款。上述小额担保贷款的贷款期限不超过2年，到期确需延长的可展期l次（期限不超过1年，延期、逾期不贴息）。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，按照有关程序申报批准，财政部门给予贴息。鼓励银行业金融机构通过提供按揭贷款的方式，支持社会力量购置养老服务经营用房兴办养老机构。

（五）人才保障。教育主管部门要有计划地在符合条件的高等职业技术院校和中等职业技术学校中，设立老年人服务与管理、社区康复、心理咨询、生活护理、卫生保健等专业，开展知识讲座、提供职业技能培训，为养老服务事业培养中、高级专业技术人才。人力资源社会保障部门负责养老服务业从业技术人员的技术培训和职称评定，进一步健全养老护理人员职业资格制度。提高养老服务从业人员地位，稳定养老服务从业人员队伍，保证服务质量，力争每年组织培训不少于100人次。养老机构管护人员按照社会福利机构的规定配置，农村敬老院管护人员数与实际入住人数的比例不得低于1：10，养老机构护理人员与失能、半失能老人的比例不得低于l：3；社区综合服务中心至少要有1名专职管理人员。养老服务人员工资待遇不得低于当地平均工资水平。市民政局、教育局和团市委、市妇联要积极培育和发展青少年志愿者和社工队伍，开展为老志愿服务和社工服务，满足老年人多样化服务需求。

（六）监督保障。各有关部门要严格执行国家基本建设程序管理的有关规定，规范建设项目的前期准备和申报工作，加强建设管理、质量管理、资金管理、安全管理。建立完善项目绩效考评和责任追究制度。要根据《云南省养老服务质量监督评审规定》及实施细则，加强对服务质量进行监督、检查和评估，保证养老机构和中介机构提供公平、及时、优质的服务。各级民政部门要会同监察、审计部门对养老服务基础设施建设资金使用进行跟踪检查，确保工程质量和资金使用效益。有关老年行业协会要建立健全信息查询、服务投诉等机制，进一步强化行业自律。市民政局要负责组织有关部门和专家，对规划实施进行中后期评估验收，定期邀请人大代表、政协委员对规划实施情况行监督、视察。鼓励社会各界对规划实施进行监督，推动社会养老服务体系建设各项措施落到实处。

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  抄送：市委各部门，市人大常委会办公室，市政协委员会办公室，  市法院，市检察院，丽江军分区，省属驻丽各单位。

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丽江市人民政府办公室                2013年5月28日印发

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