完善村民自治 推进农村政治文明
作者： 发布时间：2011-06-23 11:21:51 点击率：67
完善村民自治 推进农村政治文明
王传雄
2011年05月27日09:23
农民问题始终是中国革命和现代化建设的主要问题，从一定意义上说，中国社会现代化过程就是中国农民的现代化和农村的现代化过程。我国13亿人口2／3在农村，全面建设小康社会的重点、难点在农村。面临新形势、新任务，各级党委、政府要十分关注农村的现代化建设，保证农村“三个文明”建设协调发展。
党的十七大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是社会主义现代化建设的重要战略目标。积极发展以村民自治为核心内容的民主政治，建设农村社会主义政治文明，对于全面建设小康社会，率先基本实现现代化具有非常重要的意义。具体地说，发展农村民主政治，建设农村政治文明，可以从根本上解决农村诸多深层次矛盾和问题，为农村经济建设提供稳定的社会环境。失地农民问题可谓触动了中国农村的深层次矛盾。当前，失地农民的利益要想得到有效保障，就需要不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度和监督制度，切实保障农民对土地的合法权益。以村民自治为主体的基层民主政治的发展，充分调动了广大农民群众的积极性、主动性和创造性，极大地解放和发展了农村社会生产力，有力地推动了农村经济和社会事业的发展，为实施依法治国方略奠定了坚实的社会基础，必将有力地推进党内民主和社会主义民主的发展。更为重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，并且明确规定了农民参与村民自治的权利、义务、制度和程序，不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者，而且还把农民从传统的政治的客体地位推向政治的主体地位。农村民主政治的发展，也有力地维护和巩固了农村社会政治稳定。农村民主政治建设的核心内容是健全和完善村民自治制度，保证广大村民实现当家作主的权利。在“万名干部进万村入万户”活动中，我根据当前村民自治中存在的问题，谈一谈完善村民自治、推进农村政治文明建设的一些想法。
一、当前村民自治中存在的主要问题
改革开放30多年来，我们一方面努力推进经济体制改革和对外开放，促进社会经济和生产力的发展；另一方面积极推进政治体制改革，废除了人民公社管理体制，普遍建立了村民委员会，推行村民自治。在党的领导下，把村民自治纳入法制轨道，运用法律手段保护广大农民群众的基层民主权利，1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在全国试行。经过广大农村10多年的实践，村民自治在我国农村已经产生了非常显著的积极效果。1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》)正式颁布实施。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设进入了一个新的发展阶段，标志着村民自治作为中国农民对基层民主建设的新创造，在法律上得到了正式确认，广大农民享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利有了坚强的法律保障，促进了农村以村民自治为主要内容的社会主义民主法制建设。目前，农村已实行直接选举制度，广大农民直接选举村委会干部和县(市、区)人民代表大会的代表，有的地方开始试行乡(镇)长的直接选举制度，普遍推行民主恳谈会制度、村务公开制度等，这些都使广大农民真正享受了当家作主的权利，堪称中国农民在政治上的第二次解放，极大地调动了农民群众当家作主的积极性，促进了农村的稳定和发展。
在看到农村民主法制建设、政治文明建设取得喜人成绩的同时，我们必须清醒地看到村民自治在我国农村仍处于初期的示范、推广阶段，距离其制度目标还有很大的差距，农村政治文明建设还存在许多的问题和不足。如果这些问题不解决，农村的民主政治建设完全可能流于表面化和形式化，甚至可能名存实亡。当前村民自治中存在的主要问题有以下几个方面。
（一）法律制度不够健全，发展不平衡。法制是民主的保障。为保证村民自治的健康有序发展，使广大村民真正行使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，必须有既相互独立，又相互配合的法律制度作保障。经过村民自治实践和有关部门的努力，以“四项民主权利”为基本内容的村民自治法律制度的主体框架已基本建立，但一些具体的可操作性的法律制度不够健全。对于农村民主政治建设来说，问题不仅仅在于有无法律规范可依，更重要的是要有具体的、可操作性的法律规范。目前农村自治发展中遇到的一个重要问题就是有关各方的权利义务缺乏明确和具体的划分，大部分法律规范都很原则和抽象。如村两委的关系，根据《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《农村基层组织工作条例》)，都明确党组织处于“领导核心”地位，领导村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”，但对于党组织如何领导村委会、支持和保障村民开展自治活动，缺乏明确具体的规定。这是造成村“两委”关系难以协调的制度根源。还有对村干部行使职权实施监督的手段、方式和程序方面的法律不完善，如集体决策、分工负责制度，某些监督制度如干部选拔制度、考核制度、民主评议制度、离任审计制度、村务公开制度等都需要进一步完善。法制建设的发展也是不平衡的，在“四项民主权利”制度中，民主选举制度相对较为完善，而其他三个方面制度的发展则相对滞后，有些甚至处于空白状态。就目前来看，不同地区、同一地区的不同村，村民自治制度建设也是不平衡的。有些地区、有些村，村民自治具体制度建设已达到相对较高的水平，而有些地区、有些村自治制度建设则较为落后，极不规范。由于法律制度的不完善，发展不平衡，造成村民自治中出现议事不民主，理事无规章，决策无程序，村务假公开，监督难落实现象，使村民享有的“四项民主权利”无法真正落实，严重制约了村民自治的健康有序发展。
（二）“两个关系”尚未理顺。“两个关系”是指乡镇党委、政府与村委会的关系、村党(委)支部与村委会的关系。由于一些党政领导干部存在认识上的偏差或从便于自身工作考虑等原因，没有真正理解、落实《村委会组织法》有关规定，做到依法办事，于是在实际工作中出现越权、揽权现象，严重影响了村民自治的健康发展。依据《村委会组织法》第四条规定，乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。但一些乡镇干部认为过多强调村委会的自治权，直接影响到乡镇党委、政府的权威，不利于政令的落实，因而一些乡镇干部严格控制村委会自治权，直接干预依法属于村民自治范围内的事项，使村委会在事实上起到一级行政部门的作用，自治性大为减弱而行政化倾向增强。如在村委会选举中，出现乡镇党委、政府决定候选人，对村民选出来的村委会干部给予行政罢免等现象，这严重侵犯了村民的自治权，阻碍了村民自治的发展。
由于现行法律制度对两者的关系规定不具体，双方各自的权利义务不清，致使村干部特别是村两委“一把手”的个人素质成了影响村级党组织与村民委员会关系的一个十分重要的因素，而这往往导致村党支部与村委会关系不协调。出现党支部把村委会当作自己的下级机构，村里的“大事小事，一切都由支部说了算”的现象；或出现村委会越权，大权独揽，决定一切，排挤党支部的领导核心作用的现象，使党支部在村民自治中难以发挥应有的作用，不能支持和保障村民依法开展自治活动，直接行使民主权利；或出现村党支部与村委会在争权过程中不分上下、互相“顶牛”的态势，造成村里的工作难以正常开展。这些现象都严重影响了村民自治健康有序发展。
（三）村民的民主权利意识不够强。民主政治建设需要有健全完善的法律制度作保障，这是毫无疑义的。但仅有此还不够，还需要有民主权利意识和参政议政能力的民主主体的广泛参与。否则，法律制度将形同虚设，不仅民主政治无法实现，而且法制将成为少数人谋取私利，实现独裁专制的工具。当前农村村民的民主权利意识和法治意识比较薄弱，缺乏民主政治建设应有的主动、独立的参与意识。选举权和被选举权是公民的一项基本政治权利。如果我们按参与行为的不同，将选民分为三种类型，即积极参与型、消极逃避型和随大流型，那么大部分农村选民属于后两种类型。有的村民认为选举只是谁来当干部，不关自己的事，就不参加投票，致使有些村用发钞票来鼓励村民参加选举投票；有的选民投票时“随大流”，“人家去投我也去投”，“你们选谁我也选谁”；有的选民受人情关系、金钱影响参与投票，“谁跟我关系好就选谁”，“谁给的钱物多就选谁”，这为家族势力干预选举、贿选等提供了市场；大多数选民面对基层干部在选举中有意或无意的失误或舞弊行为，选择的是沉默或仅在私下发牢骚，不敢公开站出来批评纠正。基层民主政治建设离不开政务公开，离不开村民的广泛参与。当面对村干部不按时公开村务，或明知公开材料不真实，存在腐败行为，严重损害了村民的知情权、监督权等合法权益时，大多数村民包括一些村民代表选择的也是沉默和私下发牢骚，不敢检举揭发。有些村民宗派主义思想严重，缺乏维护公共合法性权威的民主政治素质，他们对自己反对的或不是“自己人”当选为村委会干部，对其工作采取不合作态度，甚至从中作梗，百般刁难。造成这些现象的原因是多方面的，既有客观原因又有主观原因。从客观上讲，由于制度不完善，使广大村民的民主权利难以得到切实保障，他们害怕得罪了有钱有势的人会受到孤立，甚至受到打击报复，因而不敢独立自主地行使民主权利；由于经济生活条件的限制，他们忙于脱贫致富，重经济权利而轻政治权利，致使对行使政治权利的冷漠和随意。从主观上讲，由于受传统的人情世故影响，一些村民在行使民主权利时，受感情因素影响大，而缺乏理性的行为选择，有的甚至作出违背自己真实意愿的行为选择；由于受文化教育水平的影响，长期受封建臣民文化的影响，接受现代民主思想的影响少，缺乏现代公民意识，对民主的渴求程度不高，对基层民主政治的参与热情不够；农村小生产经济仍占较大比重，几千年封建传统思想的影响根深蒂固，传统农业文明所特有的以“家庭中心主义”为核心的价值观念仍然普遍存在，缺乏国家、集体观念和社会责任意识；由于法治观念淡薄，不知法懂法，不知道自己依法享有哪些权利，更不知如何依法保护自己的合法权益，一事当前，特别是自身权利受到损害时，他们要么逆来顺受，忍气吞声；要么无视法律，无知无畏，鲁莽行事；要么求亲靠友，通过人情关系来解决问题，就是不求助于法律，通过法律程序来解决。这些综合因素的共同作用，造成大多数农民群众缺乏民主政治建设的主体意识，应有的民主权利意识和行使民主权利的能力都不够强，这严重影响了农村民主政治建设的顺利发展。
（四）农村基层党组织凝聚力、战斗力不强，难以发挥领导核心和先锋模范作用。农村的民主政治建设和发展，离不开党组织坚强有力的领导。离开了党的领导，民主建设就无法健康有序地推进，甚至可能改变性质和方向，影响农村社会的稳定和发展。经过多年努力，我们的农村基层组织建设取得了明显的成效，党组织的凝聚力、战斗力有了很大提高。但同时我们也要看到，一些村党组织建设存在的薄弱环节和问题，已经严重影响了农村的改革、发展和稳定，难以在农村“三个文明”建设中发挥领导核心作用和先锋模范作用。有的党组织软弱涣散，战斗力和凝聚力不强，缺乏感召力和吸引力；有的党组织党员的政治素质不高，民主法治意识不强，体现不出党员的先进性，正如群众所说的，“党员不党员，只差两毛钱”；有的党组织家长制作风严重，缺乏党内民主，不能适应新形势下农村经济、政治发展的需要。这在一定程度上影响了党组织在群众中的威信和形象，弱化了党在农村的群众基础和执政基础，难以在村民自治建设中发挥领导核心的作用，领导农村政治文明建设健康发展。
二、完善村民自治，推进农村政治文明建设的途径
政治文明是指人类改造社会的政治成果总和，是人类政治活动的进步状态和发展程度的标志。它包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个有机组成部分。从制度层面讲，政治文明包括规范、完善的民主政治制度和与之相配套的政治运行机制、监督机制，以及确保这种制度和机制理性运转的规范程序；从意识层面讲，包括进步的政治思想、政治道德、思维方式，自由、平等、民主、法治是其核心内容；从实践层面讲，政治文明表现为决策者、执行者行为的合法性、合理性。根据政治文明的内涵要求，农村的政治文明建设必须从制度、意识、实践三者相互联系的方面全面进行。十七大报告强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这一重要思想，既深刻阐明了我国社会主义民主政治最根本的特点，又为我们加强农村社会主义政治文明建设指明了方向，是我们推进农村政治文明建设必须遵循的基本方针。十七大报告还指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，并要求“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。因此，完善村民自治、推进农村政治文明建设，必须按照十七大指明的基本精神，加强和改善党的领导，健全和完善民主法律制度，培养和提高广大村民的民主政治素质。
（一）农村政治文明建设中必须加强和改善党的领导。中国共产党的领导是推进民主政治进程，实现社会进步的决定性因素。发挥村民自治的作用，推进农村政治文明建设，必须坚持和改善共产党的领导，不断提高基层党组织的执政能力和领导水平。当前，我国农村以村民自治为核心内容的民主政治建设还处于由国家启动和主导的阶段，需要党和国家加强控制和引导，保证村民自治依法有序推进。中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，只有加强党的领导，才能保证农村政治文明建设的正确方向，才能教育群众，提高群众抵制和克服封建主义和资本主义腐朽思想和生活方式的影响，才能发动农民群众，积极参加村民自治，保障广大农民群众当家作主权利的真正实现。随着农村改革的深化，社会经济的进一步发展，旧的农村管理体制已无法解决新形势下出现的新问题，农村基层党组织必须站在巩固党的执政地位和扩大党的群众基础的高度，创新执政和领导方式，不断探索有效开展农村基层组织建设的途径，认真解决农村基层组织建设中存在的一些问题，切实提高党在农村的影响力和号召力，充分发挥党组织在农村政治文明建设中的领导核心作用。根据当前农村党组织面临的新任务和存在的问题，必须加强农村党组织建设，充分发挥在农村政治文明建设中的先锋模范作用。上级党委要加强对村党支部和党员的领导、教育和管理，保证党和国家的方针、政策、法律等在农村得到贯彻执行。为此，要加强对农村党员干部的教育培训，提高他们的思想政治素质、法律意识和带领广大村民致富奔小康的本领；要加强党性教育，树立立党为公，执政为民的思想，自觉抵制歪风邪气；要加强对农村党员干部的监督检查，对于违法乱纪的党员干部，依照党规国法给予惩处，保证党在群众中的良好形象，提高党组织的凝聚力和感召力。农村党组织要在农村“三个文明”建设中涌现出来的能人、好人中培养和发展党员，不断扩大和提高党组织的战斗力；要坚持民主集中制的组织原则，积极发展党内民主，通过党内民主，积极推动人民民主的发展。改革和完善党内各项民主制度，如选举制、决策制、监督制等使之更加科学化、民主化、制度化，确保全体党员真正行使民主权利，充分发挥全体党员的积极性、主动性和创造性，增强党的内聚力，提高党组织的整体战斗力。
（二）明确职责分工，创新工作机制，理顺“两个关系”。理顺村两委关系，乡镇党委、政府与村党组织、村委会的关系，既是农村政治文明建设的重要内容之一，也是推进村民自治和农村政治文明建设健康发展的重要保证。首先，要明晰村两委的权责关系。农村工作是一个有机整体，村委会和党组织作为当前村级组织机构，必须在维护和发展村集体利益的原则下形成高度的统一。由于复杂的社会历史原因，存在着村两委的权力争夺和冲突现象。这就要求不仅在制度上明确各自的职责，而且在制度实施的各个环节加强联系和合作。现行的《村委会组织法》和《农村基层组织工作条例》，是正确处理农村两委关系的基本法律依据和指导方针。根据这两个规范，党支部的职责主要是依法领导、支持和保证村委会工作和村民开展自治活动。至于如何发挥领导核心作用，我们可以依照宪法和党章之规定，村党支部对村委会发挥政治、思想、组织领导的作用，而不是对具体事务的包办代替。具体表现为：(1)把关和定向，即确保党的路线、方针和政策的落实，对涉及村集体利益的重大问题提出决策意见，交村民大会或村民代表会议讨论通过；(2)教育和引导，模范带领村民和村民代表积极参与村内事务的民主决策、民主管理，教育党员和村干部自觉遵守《村委会组织法》及其他各种法律和政策，做到依法办事；(3)组织和监督，在村委会换届选举中，发挥组织和监督作用，向村民大会推荐优秀的候选人，并确保选举公正、公开、合法、有序进行，以及对村委会日常管理工作进行依法监督，确保其依法治村。
要确保村两委班子工作的协调，必须建立一套合理的村级公共权力的配置结构和运行体系。各地农村在村民自治的实践中创造了不少有益的经验，值得我们借鉴。对于不少地方尝试村支书和村主任由一人兼任的“一肩挑”的办法来解决村两委关系，我认为是缺点大于优点，不可取。这样会导致村级权力过分集中，削弱权力之间的相互制约和监督作用，容易导致权力的滥用，产生腐败。因此，村两委的“一把手”应该由两个不同的人担任，这可以使他们各司其职，集中精力做好职责范围内的事，实现权力之间的相互制约，也为村里的能人提供更多的掌权执政的机会。我们可以推广党支部领导下两委集体决策体制。具体做法是：凡涉及广大村民整体利益、长远利益和切身利益的重大问题，党支部提出初步议案，提交村委会和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可由村委会提出，经党支部同意后，提交两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可在党支部书记主持下，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后，将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。最后，召开村民大会或村民代表会议，审议通过后由村委会付诸实施。此外，通过健全村民代表会议、村民理财小组、党员或群众代表议事会等群众监督形式，完善村务公开和群众评议两委干部的制度，保证两委活动的依法协调进行。通过建立和健全各种制度和运行机制，对村两委行使权力的各个环节进行规范，必将有利于村两委关系的团结和协调，促进农村基层民主和社会经济的全面进步。
其次，要理顺乡镇党委、政府与村委会的关系，乡镇要转变职能，为广大农村经济社会的现代化发展服务。在目前的政治体制框架下，经村民选出来的村委会，必然扮演双重角色，一是成为传递、贯彻乡镇行政政策意志的角色，一是代表广大村民利益贯彻村民意志，搞好自治的角色。这双重角色处理不好，会使村委会在上级政府和村民之间处于尴尬的境地。在村民自治与乡镇之间的矛盾冲突中，最后往往以村委会让步而告终。所以，要理顺乡镇与村委会的关系，主要方面在乡镇，矛盾的解决有赖于乡镇党委、政府实现“两个转变”：第一，转变思想观念，积极依法推进村民自治。要相信群众的自治能力，依靠群众搞好农村各项事业的建设，要树立起对村民负责的观念，树立起依法管理农村的法治意识；第二，转变职能，改进领导方式和工作方法。在高度集中的计划经济条件下，采取自上而下的垂直领导体制，村级政权完全成了贯彻上级政权机关的工具。在实行家庭联产承包经营责任制和村民自治制后，乡镇党委政府与村委会不再是领导与被领导的关系，因此乡镇必须转变职能，变行政管理型为管理服务型，要把党和国家的方针、政策与农村、农民的实际需要相结合，积极做好指导和服务工作。在政治上保障农民按照《村委会组织法》实现村民自治；在经济上在尊重农民自主权的前提下引导帮助农民依靠科技发家致富；还要搞好农村的公共基础设施建设和社会治安，维护农村稳定，创造一个有利于农村发展的安居乐业的社会环境。当前乡镇党政机关与村委会的矛盾，本质上是两种制度和权力形成途径、运行机制的对撞，不解决这个问题，就不能从根本上解决乡镇与村委会的矛盾。为保证乡镇与村委会关系协调，做到“上情下达”，“下情上达”，共同搞好农村工作，我们可以在乡镇与村委会之间建立一种正式的定期协商咨询交流机制，使村委会和村民意愿能直达乡镇政府，乡镇政府也有了指导、支持和帮助村委会工作的渠道。这是一种工作协调机制，不同于信访办的民意上达和政府回复，具有在平等交流协商基础上作出共同认可之决定的权力，以改变某些乡镇因与村委会无领导关系，长期不召开村主任会议，乡与村之间联系不畅的局面。
（三）建立和完善村民自治制度，保障村民自治依法进行。民主政治必须建立在法制的基础上依法进行。中国改革开放的总设计师邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”推进村民自治，建设农村政治文明，关键是建立和完善村民自治制度，用制度来规范干部和村民行为，保证村民自治依法推进。经过30年的村民自治实践，广大村民在实践中创造了许多好的民主制度，为社会主义政治文明建设作出了积极贡献；党和国家在总结实践经验的基础上提高完善，制定了全国性的法律制度，如《村委会组织法》、《农村基层组织工作条例》等，使农村的民主政治建设走上法制化、规范化的轨道。但是村民自治中许多方面的具体法律制度尚未制订，处于无法可依的状况，而有的法律、条例又过于原则、抽象，缺乏具体化和可操作性，无法真正做到依法办事。农村的民主政治建设需要具体的可操作性的法律制度。因此，一方面国家要建立健全有利于推进村民自治的法律制度，并尽可能地使之具体而具有可操作性和指导性，另一方面要结合本地实际，在不违背国家宪法和法律基本原则的前提下，建立健全和完善村民自治制度，保证村民自治规范化运作。当前制度建设的重点应放在真正落实村民的“四项民主权利”上，建立健全选人用人制度、村级财务管理制度、民主监督制度、村干部任期、离任审计制度、村务工作过失责任追究制度等。
（四）加强农村的文化建设，尤其是政治文化建设，提高农民的民主政治素质。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，离不开广大农民的积极参与。没有占人口2／3的农民通过政治参与成为中国民主政治的主体，中国的民主政治就是畸形的，民主就会成为少数人的特权。新中国建立后特别是改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实行、市场经济的发展和农村基层民主的发展，增强了农民的民主权利意识和法治意识，激发了参与政治的热情，他们希望通过参与政治来表达和维护自身的合法权益。但是，由于受文化教育水平的限制，使农民在掌握政治信息、参政议政上遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求，这在一定程度上制约了农民的参政议政能力和质量。教育水平的低下，现代文化知识的贫乏，已成为制约农村民主化进程和农村现代化的“瓶颈”。正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”作为社会主义国家，我国在政治制度的设计及政策安排上，已经赋予了农民崇高的政治地位和充分的民主权利，但农民还无法充分享有这种权利。社会主义民主政治建设也需要有民主权利意识，参政议政能力的理性的民主主体的广泛参与，否则建设民主法治社会就缺乏坚实的社会基础。因此，推进农村民主政治，发展农村社会主义政治文明，必须大力发展农村科学文化教育事业，普遍提高农民的科学文化素质。要加强对农民的法律教育、政治技能教育，培养农民的民主权利意识，以提升农民的政治素质和参与政治的能力。通过宣传教育推进农民价值观念的更新和变革，引导农民树立符合现代社会发展需要的价值观，正确处理个人——集体——国家的关系，提高维护社会公共利益和公共合法性权威的自觉性，排除各种非理性因素对村民自治的干扰。实践是认识的基础，思想观念在实践中得到发展提高。要通过村民自治实践，使农民普遍接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，使农民行使民主权利的能力与他们享有的民主权利相适应，使村委会理性化的自治能力与其享有的自治权利相统一，由此推动村民自治规范健康有序发展。(作者单位:湖北省襄阳市供销社“三万”工作组)
王传雄
2011年05月27日09:23
农民问题始终是中国革命和现代化建设的主要问题，从一定意义上说，中国社会现代化过程就是中国农民的现代化和农村的现代化过程。我国13亿人口2／3在农村，全面建设小康社会的重点、难点在农村。面临新形势、新任务，各级党委、政府要十分关注农村的现代化建设，保证农村“三个文明”建设协调发展。
党的十七大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是社会主义现代化建设的重要战略目标。积极发展以村民自治为核心内容的民主政治，建设农村社会主义政治文明，对于全面建设小康社会，率先基本实现现代化具有非常重要的意义。具体地说，发展农村民主政治，建设农村政治文明，可以从根本上解决农村诸多深层次矛盾和问题，为农村经济建设提供稳定的社会环境。失地农民问题可谓触动了中国农村的深层次矛盾。当前，失地农民的利益要想得到有效保障，就需要不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度和监督制度，切实保障农民对土地的合法权益。以村民自治为主体的基层民主政治的发展，充分调动了广大农民群众的积极性、主动性和创造性，极大地解放和发展了农村社会生产力，有力地推动了农村经济和社会事业的发展，为实施依法治国方略奠定了坚实的社会基础，必将有力地推进党内民主和社会主义民主的发展。更为重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，并且明确规定了农民参与村民自治的权利、义务、制度和程序，不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者，而且还把农民从传统的政治的客体地位推向政治的主体地位。农村民主政治的发展，也有力地维护和巩固了农村社会政治稳定。农村民主政治建设的核心内容是健全和完善村民自治制度，保证广大村民实现当家作主的权利。在“万名干部进万村入万户”活动中，我根据当前村民自治中存在的问题，谈一谈完善村民自治、推进农村政治文明建设的一些想法。
一、当前村民自治中存在的主要问题
改革开放30多年来，我们一方面努力推进经济体制改革和对外开放，促进社会经济和生产力的发展；另一方面积极推进政治体制改革，废除了人民公社管理体制，普遍建立了村民委员会，推行村民自治。在党的领导下，把村民自治纳入法制轨道，运用法律手段保护广大农民群众的基层民主权利，1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在全国试行。经过广大农村10多年的实践，村民自治在我国农村已经产生了非常显著的积极效果。1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》)正式颁布实施。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设进入了一个新的发展阶段，标志着村民自治作为中国农民对基层民主建设的新创造，在法律上得到了正式确认，广大农民享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利有了坚强的法律保障，促进了农村以村民自治为主要内容的社会主义民主法制建设。目前，农村已实行直接选举制度，广大农民直接选举村委会干部和县(市、区)人民代表大会的代表，有的地方开始试行乡(镇)长的直接选举制度，普遍推行民主恳谈会制度、村务公开制度等，这些都使广大农民真正享受了当家作主的权利，堪称中国农民在政治上的第二次解放，极大地调动了农民群众当家作主的积极性，促进了农村的稳定和发展。
在看到农村民主法制建设、政治文明建设取得喜人成绩的同时，我们必须清醒地看到村民自治在我国农村仍处于初期的示范、推广阶段，距离其制度目标还有很大的差距，农村政治文明建设还存在许多的问题和不足。如果这些问题不解决，农村的民主政治建设完全可能流于表面化和形式化，甚至可能名存实亡。当前村民自治中存在的主要问题有以下几个方面。
（一）法律制度不够健全，发展不平衡。法制是民主的保障。为保证村民自治的健康有序发展，使广大村民真正行使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，必须有既相互独立，又相互配合的法律制度作保障。经过村民自治实践和有关部门的努力，以“四项民主权利”为基本内容的村民自治法律制度的主体框架已基本建立，但一些具体的可操作性的法律制度不够健全。对于农村民主政治建设来说，问题不仅仅在于有无法律规范可依，更重要的是要有具体的、可操作性的法律规范。目前农村自治发展中遇到的一个重要问题就是有关各方的权利义务缺乏明确和具体的划分，大部分法律规范都很原则和抽象。如村两委的关系，根据《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《农村基层组织工作条例》)，都明确党组织处于“领导核心”地位，领导村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”，但对于党组织如何领导村委会、支持和保障村民开展自治活动，缺乏明确具体的规定。这是造成村“两委”关系难以协调的制度根源。还有对村干部行使职权实施监督的手段、方式和程序方面的法律不完善，如集体决策、分工负责制度，某些监督制度如干部选拔制度、考核制度、民主评议制度、离任审计制度、村务公开制度等都需要进一步完善。法制建设的发展也是不平衡的，在“四项民主权利”制度中，民主选举制度相对较为完善，而其他三个方面制度的发展则相对滞后，有些甚至处于空白状态。就目前来看，不同地区、同一地区的不同村，村民自治制度建设也是不平衡的。有些地区、有些村，村民自治具体制度建设已达到相对较高的水平，而有些地区、有些村自治制度建设则较为落后，极不规范。由于法律制度的不完善，发展不平衡，造成村民自治中出现议事不民主，理事无规章，决策无程序，村务假公开，监督难落实现象，使村民享有的“四项民主权利”无法真正落实，严重制约了村民自治的健康有序发展。
（二）“两个关系”尚未理顺。“两个关系”是指乡镇党委、政府与村委会的关系、村党(委)支部与村委会的关系。由于一些党政领导干部存在认识上的偏差或从便于自身工作考虑等原因，没有真正理解、落实《村委会组织法》有关规定，做到依法办事，于是在实际工作中出现越权、揽权现象，严重影响了村民自治的健康发展。依据《村委会组织法》第四条规定，乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。但一些乡镇干部认为过多强调村委会的自治权，直接影响到乡镇党委、政府的权威，不利于政令的落实，因而一些乡镇干部严格控制村委会自治权，直接干预依法属于村民自治范围内的事项，使村委会在事实上起到一级行政部门的作用，自治性大为减弱而行政化倾向增强。如在村委会选举中，出现乡镇党委、政府决定候选人，对村民选出来的村委会干部给予行政罢免等现象，这严重侵犯了村民的自治权，阻碍了村民自治的发展。
由于现行法律制度对两者的关系规定不具体，双方各自的权利义务不清，致使村干部特别是村两委“一把手”的个人素质成了影响村级党组织与村民委员会关系的一个十分重要的因素，而这往往导致村党支部与村委会关系不协调。出现党支部把村委会当作自己的下级机构，村里的“大事小事，一切都由支部说了算”的现象；或出现村委会越权，大权独揽，决定一切，排挤党支部的领导核心作用的现象，使党支部在村民自治中难以发挥应有的作用，不能支持和保障村民依法开展自治活动，直接行使民主权利；或出现村党支部与村委会在争权过程中不分上下、互相“顶牛”的态势，造成村里的工作难以正常开展。这些现象都严重影响了村民自治健康有序发展。
（三）村民的民主权利意识不够强。民主政治建设需要有健全完善的法律制度作保障，这是毫无疑义的。但仅有此还不够，还需要有民主权利意识和参政议政能力的民主主体的广泛参与。否则，法律制度将形同虚设，不仅民主政治无法实现，而且法制将成为少数人谋取私利，实现独裁专制的工具。当前农村村民的民主权利意识和法治意识比较薄弱，缺乏民主政治建设应有的主动、独立的参与意识。选举权和被选举权是公民的一项基本政治权利。如果我们按参与行为的不同，将选民分为三种类型，即积极参与型、消极逃避型和随大流型，那么大部分农村选民属于后两种类型。有的村民认为选举只是谁来当干部，不关自己的事，就不参加投票，致使有些村用发钞票来鼓励村民参加选举投票；有的选民投票时“随大流”，“人家去投我也去投”，“你们选谁我也选谁”；有的选民受人情关系、金钱影响参与投票，“谁跟我关系好就选谁”，“谁给的钱物多就选谁”，这为家族势力干预选举、贿选等提供了市场；大多数选民面对基层干部在选举中有意或无意的失误或舞弊行为，选择的是沉默或仅在私下发牢骚，不敢公开站出来批评纠正。基层民主政治建设离不开政务公开，离不开村民的广泛参与。当面对村干部不按时公开村务，或明知公开材料不真实，存在腐败行为，严重损害了村民的知情权、监督权等合法权益时，大多数村民包括一些村民代表选择的也是沉默和私下发牢骚，不敢检举揭发。有些村民宗派主义思想严重，缺乏维护公共合法性权威的民主政治素质，他们对自己反对的或不是“自己人”当选为村委会干部，对其工作采取不合作态度，甚至从中作梗，百般刁难。造成这些现象的原因是多方面的，既有客观原因又有主观原因。从客观上讲，由于制度不完善，使广大村民的民主权利难以得到切实保障，他们害怕得罪了有钱有势的人会受到孤立，甚至受到打击报复，因而不敢独立自主地行使民主权利；由于经济生活条件的限制，他们忙于脱贫致富，重经济权利而轻政治权利，致使对行使政治权利的冷漠和随意。从主观上讲，由于受传统的人情世故影响，一些村民在行使民主权利时，受感情因素影响大，而缺乏理性的行为选择，有的甚至作出违背自己真实意愿的行为选择；由于受文化教育水平的影响，长期受封建臣民文化的影响，接受现代民主思想的影响少，缺乏现代公民意识，对民主的渴求程度不高，对基层民主政治的参与热情不够；农村小生产经济仍占较大比重，几千年封建传统思想的影响根深蒂固，传统农业文明所特有的以“家庭中心主义”为核心的价值观念仍然普遍存在，缺乏国家、集体观念和社会责任意识；由于法治观念淡薄，不知法懂法，不知道自己依法享有哪些权利，更不知如何依法保护自己的合法权益，一事当前，特别是自身权利受到损害时，他们要么逆来顺受，忍气吞声；要么无视法律，无知无畏，鲁莽行事；要么求亲靠友，通过人情关系来解决问题，就是不求助于法律，通过法律程序来解决。这些综合因素的共同作用，造成大多数农民群众缺乏民主政治建设的主体意识，应有的民主权利意识和行使民主权利的能力都不够强，这严重影响了农村民主政治建设的顺利发展。
（四）农村基层党组织凝聚力、战斗力不强，难以发挥领导核心和先锋模范作用。农村的民主政治建设和发展，离不开党组织坚强有力的领导。离开了党的领导，民主建设就无法健康有序地推进，甚至可能改变性质和方向，影响农村社会的稳定和发展。经过多年努力，我们的农村基层组织建设取得了明显的成效，党组织的凝聚力、战斗力有了很大提高。但同时我们也要看到，一些村党组织建设存在的薄弱环节和问题，已经严重影响了农村的改革、发展和稳定，难以在农村“三个文明”建设中发挥领导核心作用和先锋模范作用。有的党组织软弱涣散，战斗力和凝聚力不强，缺乏感召力和吸引力；有的党组织党员的政治素质不高，民主法治意识不强，体现不出党员的先进性，正如群众所说的，“党员不党员，只差两毛钱”；有的党组织家长制作风严重，缺乏党内民主，不能适应新形势下农村经济、政治发展的需要。这在一定程度上影响了党组织在群众中的威信和形象，弱化了党在农村的群众基础和执政基础，难以在村民自治建设中发挥领导核心的作用，领导农村政治文明建设健康发展。
二、完善村民自治，推进农村政治文明建设的途径
政治文明是指人类改造社会的政治成果总和，是人类政治活动的进步状态和发展程度的标志。它包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个有机组成部分。从制度层面讲，政治文明包括规范、完善的民主政治制度和与之相配套的政治运行机制、监督机制，以及确保这种制度和机制理性运转的规范程序；从意识层面讲，包括进步的政治思想、政治道德、思维方式，自由、平等、民主、法治是其核心内容；从实践层面讲，政治文明表现为决策者、执行者行为的合法性、合理性。根据政治文明的内涵要求，农村的政治文明建设必须从制度、意识、实践三者相互联系的方面全面进行。十七大报告强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这一重要思想，既深刻阐明了我国社会主义民主政治最根本的特点，又为我们加强农村社会主义政治文明建设指明了方向，是我们推进农村政治文明建设必须遵循的基本方针。十七大报告还指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，并要求“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。因此，完善村民自治、推进农村政治文明建设，必须按照十七大指明的基本精神，加强和改善党的领导，健全和完善民主法律制度，培养和提高广大村民的民主政治素质。
（一）农村政治文明建设中必须加强和改善党的领导。中国共产党的领导是推进民主政治进程，实现社会进步的决定性因素。发挥村民自治的作用，推进农村政治文明建设，必须坚持和改善共产党的领导，不断提高基层党组织的执政能力和领导水平。当前，我国农村以村民自治为核心内容的民主政治建设还处于由国家启动和主导的阶段，需要党和国家加强控制和引导，保证村民自治依法有序推进。中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，只有加强党的领导，才能保证农村政治文明建设的正确方向，才能教育群众，提高群众抵制和克服封建主义和资本主义腐朽思想和生活方式的影响，才能发动农民群众，积极参加村民自治，保障广大农民群众当家作主权利的真正实现。随着农村改革的深化，社会经济的进一步发展，旧的农村管理体制已无法解决新形势下出现的新问题，农村基层党组织必须站在巩固党的执政地位和扩大党的群众基础的高度，创新执政和领导方式，不断探索有效开展农村基层组织建设的途径，认真解决农村基层组织建设中存在的一些问题，切实提高党在农村的影响力和号召力，充分发挥党组织在农村政治文明建设中的领导核心作用。根据当前农村党组织面临的新任务和存在的问题，必须加强农村党组织建设，充分发挥在农村政治文明建设中的先锋模范作用。上级党委要加强对村党支部和党员的领导、教育和管理，保证党和国家的方针、政策、法律等在农村得到贯彻执行。为此，要加强对农村党员干部的教育培训，提高他们的思想政治素质、法律意识和带领广大村民致富奔小康的本领；要加强党性教育，树立立党为公，执政为民的思想，自觉抵制歪风邪气；要加强对农村党员干部的监督检查，对于违法乱纪的党员干部，依照党规国法给予惩处，保证党在群众中的良好形象，提高党组织的凝聚力和感召力。农村党组织要在农村“三个文明”建设中涌现出来的能人、好人中培养和发展党员，不断扩大和提高党组织的战斗力；要坚持民主集中制的组织原则，积极发展党内民主，通过党内民主，积极推动人民民主的发展。改革和完善党内各项民主制度，如选举制、决策制、监督制等使之更加科学化、民主化、制度化，确保全体党员真正行使民主权利，充分发挥全体党员的积极性、主动性和创造性，增强党的内聚力，提高党组织的整体战斗力。
（二）明确职责分工，创新工作机制，理顺“两个关系”。理顺村两委关系，乡镇党委、政府与村党组织、村委会的关系，既是农村政治文明建设的重要内容之一，也是推进村民自治和农村政治文明建设健康发展的重要保证。首先，要明晰村两委的权责关系。农村工作是一个有机整体，村委会和党组织作为当前村级组织机构，必须在维护和发展村集体利益的原则下形成高度的统一。由于复杂的社会历史原因，存在着村两委的权力争夺和冲突现象。这就要求不仅在制度上明确各自的职责，而且在制度实施的各个环节加强联系和合作。现行的《村委会组织法》和《农村基层组织工作条例》，是正确处理农村两委关系的基本法律依据和指导方针。根据这两个规范，党支部的职责主要是依法领导、支持和保证村委会工作和村民开展自治活动。至于如何发挥领导核心作用，我们可以依照宪法和党章之规定，村党支部对村委会发挥政治、思想、组织领导的作用，而不是对具体事务的包办代替。具体表现为：(1)把关和定向，即确保党的路线、方针和政策的落实，对涉及村集体利益的重大问题提出决策意见，交村民大会或村民代表会议讨论通过；(2)教育和引导，模范带领村民和村民代表积极参与村内事务的民主决策、民主管理，教育党员和村干部自觉遵守《村委会组织法》及其他各种法律和政策，做到依法办事；(3)组织和监督，在村委会换届选举中，发挥组织和监督作用，向村民大会推荐优秀的候选人，并确保选举公正、公开、合法、有序进行，以及对村委会日常管理工作进行依法监督，确保其依法治村。
要确保村两委班子工作的协调，必须建立一套合理的村级公共权力的配置结构和运行体系。各地农村在村民自治的实践中创造了不少有益的经验，值得我们借鉴。对于不少地方尝试村支书和村主任由一人兼任的“一肩挑”的办法来解决村两委关系，我认为是缺点大于优点，不可取。这样会导致村级权力过分集中，削弱权力之间的相互制约和监督作用，容易导致权力的滥用，产生腐败。因此，村两委的“一把手”应该由两个不同的人担任，这可以使他们各司其职，集中精力做好职责范围内的事，实现权力之间的相互制约，也为村里的能人提供更多的掌权执政的机会。我们可以推广党支部领导下两委集体决策体制。具体做法是：凡涉及广大村民整体利益、长远利益和切身利益的重大问题，党支部提出初步议案，提交村委会和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可由村委会提出，经党支部同意后，提交两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可在党支部书记主持下，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后，将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。最后，召开村民大会或村民代表会议，审议通过后由村委会付诸实施。此外，通过健全村民代表会议、村民理财小组、党员或群众代表议事会等群众监督形式，完善村务公开和群众评议两委干部的制度，保证两委活动的依法协调进行。通过建立和健全各种制度和运行机制，对村两委行使权力的各个环节进行规范，必将有利于村两委关系的团结和协调，促进农村基层民主和社会经济的全面进步。
其次，要理顺乡镇党委、政府与村委会的关系，乡镇要转变职能，为广大农村经济社会的现代化发展服务。在目前的政治体制框架下，经村民选出来的村委会，必然扮演双重角色，一是成为传递、贯彻乡镇行政政策意志的角色，一是代表广大村民利益贯彻村民意志，搞好自治的角色。这双重角色处理不好，会使村委会在上级政府和村民之间处于尴尬的境地。在村民自治与乡镇之间的矛盾冲突中，最后往往以村委会让步而告终。所以，要理顺乡镇与村委会的关系，主要方面在乡镇，矛盾的解决有赖于乡镇党委、政府实现“两个转变”：第一，转变思想观念，积极依法推进村民自治。要相信群众的自治能力，依靠群众搞好农村各项事业的建设，要树立起对村民负责的观念，树立起依法管理农村的法治意识；第二，转变职能，改进领导方式和工作方法。在高度集中的计划经济条件下，采取自上而下的垂直领导体制，村级政权完全成了贯彻上级政权机关的工具。在实行家庭联产承包经营责任制和村民自治制后，乡镇党委政府与村委会不再是领导与被领导的关系，因此乡镇必须转变职能，变行政管理型为管理服务型，要把党和国家的方针、政策与农村、农民的实际需要相结合，积极做好指导和服务工作。在政治上保障农民按照《村委会组织法》实现村民自治；在经济上在尊重农民自主权的前提下引导帮助农民依靠科技发家致富；还要搞好农村的公共基础设施建设和社会治安，维护农村稳定，创造一个有利于农村发展的安居乐业的社会环境。当前乡镇党政机关与村委会的矛盾，本质上是两种制度和权力形成途径、运行机制的对撞，不解决这个问题，就不能从根本上解决乡镇与村委会的矛盾。为保证乡镇与村委会关系协调，做到“上情下达”，“下情上达”，共同搞好农村工作，我们可以在乡镇与村委会之间建立一种正式的定期协商咨询交流机制，使村委会和村民意愿能直达乡镇政府，乡镇政府也有了指导、支持和帮助村委会工作的渠道。这是一种工作协调机制，不同于信访办的民意上达和政府回复，具有在平等交流协商基础上作出共同认可之决定的权力，以改变某些乡镇因与村委会无领导关系，长期不召开村主任会议，乡与村之间联系不畅的局面。
（三）建立和完善村民自治制度，保障村民自治依法进行。民主政治必须建立在法制的基础上依法进行。中国改革开放的总设计师邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”推进村民自治，建设农村政治文明，关键是建立和完善村民自治制度，用制度来规范干部和村民行为，保证村民自治依法推进。经过30年的村民自治实践，广大村民在实践中创造了许多好的民主制度，为社会主义政治文明建设作出了积极贡献；党和国家在总结实践经验的基础上提高完善，制定了全国性的法律制度，如《村委会组织法》、《农村基层组织工作条例》等，使农村的民主政治建设走上法制化、规范化的轨道。但是村民自治中许多方面的具体法律制度尚未制订，处于无法可依的状况，而有的法律、条例又过于原则、抽象，缺乏具体化和可操作性，无法真正做到依法办事。农村的民主政治建设需要具体的可操作性的法律制度。因此，一方面国家要建立健全有利于推进村民自治的法律制度，并尽可能地使之具体而具有可操作性和指导性，另一方面要结合本地实际，在不违背国家宪法和法律基本原则的前提下，建立健全和完善村民自治制度，保证村民自治规范化运作。当前制度建设的重点应放在真正落实村民的“四项民主权利”上，建立健全选人用人制度、村级财务管理制度、民主监督制度、村干部任期、离任审计制度、村务工作过失责任追究制度等。
（四）加强农村的文化建设，尤其是政治文化建设，提高农民的民主政治素质。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，离不开广大农民的积极参与。没有占人口2／3的农民通过政治参与成为中国民主政治的主体，中国的民主政治就是畸形的，民主就会成为少数人的特权。新中国建立后特别是改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实行、市场经济的发展和农村基层民主的发展，增强了农民的民主权利意识和法治意识，激发了参与政治的热情，他们希望通过参与政治来表达和维护自身的合法权益。但是，由于受文化教育水平的限制，使农民在掌握政治信息、参政议政上遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求，这在一定程度上制约了农民的参政议政能力和质量。教育水平的低下，现代文化知识的贫乏，已成为制约农村民主化进程和农村现代化的“瓶颈”。正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”作为社会主义国家，我国在政治制度的设计及政策安排上，已经赋予了农民崇高的政治地位和充分的民主权利，但农民还无法充分享有这种权利。社会主义民主政治建设也需要有民主权利意识，参政议政能力的理性的民主主体的广泛参与，否则建设民主法治社会就缺乏坚实的社会基础。因此，推进农村民主政治，发展农村社会主义政治文明，必须大力发展农村科学文化教育事业，普遍提高农民的科学文化素质。要加强对农民的法律教育、政治技能教育，培养农民的民主权利意识，以提升农民的政治素质和参与政治的能力。通过宣传教育推进农民价值观念的更新和变革，引导农民树立符合现代社会发展需要的价值观，正确处理个人——集体——国家的关系，提高维护社会公共利益和公共合法性权威的自觉性，排除各种非理性因素对村民自治的干扰。实践是认识的基础，思想观念在实践中得到发展提高。要通过村民自治实践，使农民普遍接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，使农民行使民主权利的能力与他们享有的民主权利相适应，使村委会理性化的自治能力与其享有的自治权利相统一，由此推动村民自治规范健康有序发展。(作者单位:湖北省襄阳市供销社“三万”工作组)
