--凤凰县推行"1+4+X"农村基层社会管理组织模式创新
作者：来源：中国共产党新闻网 发布时间：2011-08-30 22:07:40 点击率：104
胡锦涛总书记在庆祝建党90周年讲话中强调，要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平。农村基层管理是我国社会管理的一个重要组成部分，创新农村社会管理，是推进新农村建设的有效途径，是完善村民自治、扩大基层民主的有效载体，是提高广大农民生活质量和文明程度的内在需求。作为农村各项事业的领导核心，村级组织在农村社会管理中具有独特的主导作用。在今年村“两委”换届选举工作中，湖南凤凰县以新场乡火马村、古冲村为试点，积极探索“1+4+X”村级组织建设模式，对村“两委”委员实行“交叉任职”，村支部书记、村委会主任实行“一肩挑”，领导4名专干加若干名小组长，组成“金字塔式”的村级组织管理模式，取得初步成效。
一、突破管理瓶颈，对准三大主要矛盾
我国村民自治制度实施20多年来，促进了农村基层民主政治的发育和发展，对广大农村发展、农业增收、农民生活改善有着极大的推动作用。然而，随着农村改革的进一步深入，也逐渐暴露出一些问题，有的村党支部管理方式落后，核心作用难发挥；村级组织“两委”班子工作不协调，领导团体涣散无力；村民自治沦为“村官自治”，滋生“村官”腐败现象，干群关系不断恶化；农村基层社会管理局面复杂，社会综合治理工作推动迟缓。今年3月，该县由组织部牵头，联合民政、人事、农业、开发办、建整办等单位组成调查组，深入全县24个乡镇60多个村开展调研，发现当前村级组织普遍存在三大突出矛盾。一是加强党的领导和实行村民自治在具体工作中存在矛盾。主要表现在少数村级组织“两委”班子分工模糊，职责不清，党的领导作用不能得到充分发挥，农村基层组织的优势在具体工作中得不到充分体现。一些农村宗族势力甚至乘虚染指基层组织建设，影响了党群干群，削弱了党组织的战斗力，严重影响了农村经济社会发展，威胁了党在农村的执政基础。同时，村支书和村主任职位和工作存在重复和重叠性，责任主体不明朗，以致出现“好事争着做，难事互相推”的消极局面。特别是两方面意见不统一时，难以实现民主集中，甚至出现内耗，党的领导核心地位得不到保证。二是现行补助政策与当前村“两委”职务设置不配套。现行村级组织结构中，党支部设书记1名，副书记1名，委员若干名；村委会设3至7人，其中主任1名、副主任1名、委员若干名。然而享受财政补贴的职务只有村支书、村主任、村秘书、计生专干、综治专干、妇女主任、民兵营长等7个职务。不担任这7个干部职务之一的，无论表现再好业绩再优，都无法享受政策性补贴，不利于调动全体村干部的工作积极性。随着村干部误工补贴的不断提高，这种矛盾更加突出，对强化村级组织建设，促进农村事业发展造成严重影响。三是村“两委”职位层次冗杂与新农村建设发展要求不适应。新农村建设需要多个层面的具体负责人和领导者，做到专人专抓，责任到人，而目前村委委员职位设置层次过多，形成了村支书、村主任、委员、组长四个阶次等级，工作程序复杂，效率不高；同时部分委员没有具体工作。村干部专业化程度显然不符合形势发展及工作需要，在组织和引导村民致富发展上显得力不从心。这“三大矛盾”，成为影响村级组织高效运转的瓶颈。以支书、村主任“一肩挑”和两委“交叉任职”为主要内容的“1+4+X”村级管理模式，对准村级组织三大突出矛盾，打破村级组织设置传统格局，简化农村基层组织结构，使各个主体的主观能动性得到充分发挥。
二、突出岗位职责，探索三项组织创新
作为党和国家各项政策在最基层的领导者、组织者和实施者，村“两委”应充分发挥其内在优势，在引导和开展新农村建设中积极作为。“1+4+X”模式在推行的过程中始终遵循“三个有利于”和“一个不违背”原则，即有利于加强党的领导，有利于调动积极性，有利于推进工作；不违背相关法律法规。一是突出“一元化”领导。缩减“两委”班子职数，实行村支书、村主任一人兼、“一肩挑”，使村支书与村主任之间因职务分设产生的各种矛盾得到有效缓解，党的领导和村民自治在农村基层得到统一，为“一肩挑”干部的能力发挥提供更大的韧度和空间。同时，下设村务、综治、计生、产业4名专干，形成支书、主任“一肩挑”领导4名专干加若干名小组长的农村社会管理模式。二是突出“交叉式”任职。在村“两委”换届选举前，就“交叉任职”的相关政策和办法采用多种方式广泛向村民进行宣传，取得群众的理解支持。酝酿班子人选时，按照“1+4+X”模式设置各个职位，把“两委”班子人选按照“交叉任职”的要求综合考虑，提出几种人选建议名单，广泛征求群众意见，赢得大多数党员群众的认可。党支部换届选举时，将候选人选进村支两委班子。村委会换届时，按程序把村党支部书记和支部委员提名为村委委员候选人，通过选举选进村委会班子，从而实现支书、主任“一肩挑”，委员、专干“交叉任职”，形成“支书（主任）领导下的专干（委员）负责制”的管理模式。在经费安排上，按照责、权、利一致原则，适当提高“一肩挑”负责人和几个“专干”的待遇，充分调动村“两委”班子全体成员的工作积极性，破解“两委”班子职位虚设、补贴空位难题。三是突出“便捷式”服务。新模式使党支部和村委会工作实现有效搭配，责任主体更加明晰，各专干分块开展工作，分工更加明确，从根本上消除了传统村干部的“等级制”身份，“四大专干”直接对村民负责，直接为村民服务，减少办事环节，简化办事程序，实现“一站式”服务，提高办事效率。
三、强化监督职能，完善三套管理办法
落实党员群众的知情权、参与权、监督权，是加强农村基层管理的内在要求。为强化对新任的“一肩挑”干部和 “四大专干”的管理和监督，该县建立“三套管理办法”，确保 “1+4+X”模式的顺利实施,从而实现村级组织的更加统一团结和高效运转，更好地加强对农村各项工作的领导。一是工作上推行目标管理。乡镇围绕各村的基础设施建设、组织建设、文明建设、安全生产、综治维稳、计划生育、产业建设等各项具体工作，对村班子进行综合目标管理考评，对试点村进行工作每月一次督查，每季一次点评，年底一次全面考核，考核结果进行公示，接受群众监督，与待遇挂钩。二是人员上实行绩效考核。将“一肩挑”干部及“四大专干”的工作细化量化，参照乡镇干部考核模式制定考核方案，要求“一肩挑”干部要对任期内“干些什么、干成什么、干不成怎么办”等目标、办法、内容、责任进行公开承诺，由乡镇进行跟踪测评。三是机制上推行“五化”建设。实现议事民主化、办事公开化、决策科学化、履职制度化和监督规范化。凡村里的大事、要事，均需公开广泛地征求村民意见，充分尊重和体现群众的知情权、参与权、监督权；着力强化党员干部的责任意识、奉献意识、服务意识，大力推行党务公开、政务公开；对于重大党务、政务、事务的决策，要充分论证、研究、规划；围绕新农村建设的需要和岗位设置的情况，狠抓职能转变，制定出台一系列规章制度，做到有章可循、照章行事、按章办事，不缺位、不错位、不越位；通过定期公示、民主评议、村财乡管、人大评议、纪检监察、审计核查等方式，形成对“一肩挑”事前、事中、事后的全方位监督。通过制度的创新和管理机制的优化，进一步使村级组织的管理机制和运行方式得到加强，达到更加有利于加强领导、有利于凝聚人心、有利于促进团结、有利于形成合力的目的，为加强和创新农村基层社会管理提供坚强的组织基础。
四、发挥组织优势，彰显“四化”建设成效
李源潮同志在全国基层党组织书记加强社会管理集中轮训示范班开班仪式上强调，“要切实提高基层党组织书记加强基层社会管理的能力，发挥基层党组织在基层社会管理中的领导核心作用。”“1+4+X”农村基层社会管理模式运行三个多月来，“一肩挑”干部充分组织优势，带领村民强基础、兴产业、办实事，试点村各项建设均取得了实质性进展，“一肩挑”干部的积极性得到充分调动，四大专干的特长得到充分发挥，党支部的战斗堡垒作用得到充分体现，群众普遍反映良好。一是优化班子结构，组织建设得到进一步加强。“一肩挑”干部、四大专干、村民小组长共同组成“金字塔”式的“网状管理”结构，从点到线，从线到面均有人负责，辐射到农村社会管理的各个环节，“渔翁撒网”效应得到充分发挥。同时，县委组织试点村领导班子集中学习中央关于加强和创新社会管理的方针政策，把握加强和创新社会管理的总体要求，切实担负起农村基层社会管理的领导核心责任。坚持把群众满意作为根本标准，充分发挥组织优势，认真解决群众反映强烈的突出问题，最大限度增加和谐因素、减少不和谐因素，激发管理活力，党的基层组织建设得到进一步加强。二是强化整体管理，社会管理得到进一步创新。新模式推行后，新班子重点围绕综合治理、安全生产、村务管理等工作进一步强化“三个环境”的创建。火马村支书傅喜荣带领班子成员，强行关闭两处岩场，6个非法矿洞，排除了积压多年的安全隐患问题。古冲村支书龙再海与四大专干、村民小组长签定《综治维稳责任状》，为全体村民发放《古冲村综治维稳倡议书》，村里整体发展环境得到明显优化。同时，两个试点村结合创先争优半年点评，在基层组织中开展“民主评议村班子、民主评议村干部、民主评议村党员”“三项评议”活动，形成经常性制度、规范化制度、增量化制度等三项制度合力，抓实基层组织、基层班子和全体党员“三项管理”，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用、支部书记的领导核心作用及党员干部的先锋模范作用，群众参与管理的积极性得到调动，民主权利得到充分发挥，社会管理得到进一步加强。三是简化办事程序，工作效率得到进一步提高。由于新模式分工更加明确，办事程序更加简化，试点村的各项工作进展顺利，无论是村里的各项建设，还是村务的处理，村民纠纷的化解，都能做到专人专抓，即时到位，班子办事效率得到显著提高，得到村民的赞赏与认同。两个村的“两率”摸底工作，在全乡率先完成，危改工程也在第一时间迅速启动。同时，村干部在今年抗“两灾”的工作中，始终将村民的生命财产安全放在第一位，领导核心作用得到充分发挥。火马村班子自己动手，奋战两个日夜抢修因洪灾冲毁的长达10米的村道缺口，使村民及时恢复正常生活。四是深化产业开发，经济建设得到进一步发展。试点村充分发挥产业专干的带头和带动作用，带领村民深化产业开发，积极投入水利设施、烤棚建设等附属设施的建设，为经济发展保驾护航。古冲村支书龙再海带领村民修建1500多米的灌溉水渠，确保该村400多亩的农田得到有效灌溉；组织群众种植烟叶300亩，成为该乡最大的烟叶专业村，并积极争取烟草公司投资40多万在该村修建现代化烤烟房，保证村民的烤烟质量；引进椪柑种植200亩，发展猕猴桃种植100亩，使产业发展呈现多元化。火马村椪柑种植面积突破400亩，目前长势喜人，预计此项收入将超过80万元。村支书傅喜荣在抗旱救灾中发动群众改种作物320多亩，帮助群众努力降低因灾损失。在今年7月进行的创先争优半年点评评议工作中，两个试点村的党员干部都得到广大党员和群众代表的好评，对新班子和新模式充满希望。（凤组）
一、突破管理瓶颈，对准三大主要矛盾
我国村民自治制度实施20多年来，促进了农村基层民主政治的发育和发展，对广大农村发展、农业增收、农民生活改善有着极大的推动作用。然而，随着农村改革的进一步深入，也逐渐暴露出一些问题，有的村党支部管理方式落后，核心作用难发挥；村级组织“两委”班子工作不协调，领导团体涣散无力；村民自治沦为“村官自治”，滋生“村官”腐败现象，干群关系不断恶化；农村基层社会管理局面复杂，社会综合治理工作推动迟缓。今年3月，该县由组织部牵头，联合民政、人事、农业、开发办、建整办等单位组成调查组，深入全县24个乡镇60多个村开展调研，发现当前村级组织普遍存在三大突出矛盾。一是加强党的领导和实行村民自治在具体工作中存在矛盾。主要表现在少数村级组织“两委”班子分工模糊，职责不清，党的领导作用不能得到充分发挥，农村基层组织的优势在具体工作中得不到充分体现。一些农村宗族势力甚至乘虚染指基层组织建设，影响了党群干群，削弱了党组织的战斗力，严重影响了农村经济社会发展，威胁了党在农村的执政基础。同时，村支书和村主任职位和工作存在重复和重叠性，责任主体不明朗，以致出现“好事争着做，难事互相推”的消极局面。特别是两方面意见不统一时，难以实现民主集中，甚至出现内耗，党的领导核心地位得不到保证。二是现行补助政策与当前村“两委”职务设置不配套。现行村级组织结构中，党支部设书记1名，副书记1名，委员若干名；村委会设3至7人，其中主任1名、副主任1名、委员若干名。然而享受财政补贴的职务只有村支书、村主任、村秘书、计生专干、综治专干、妇女主任、民兵营长等7个职务。不担任这7个干部职务之一的，无论表现再好业绩再优，都无法享受政策性补贴，不利于调动全体村干部的工作积极性。随着村干部误工补贴的不断提高，这种矛盾更加突出，对强化村级组织建设，促进农村事业发展造成严重影响。三是村“两委”职位层次冗杂与新农村建设发展要求不适应。新农村建设需要多个层面的具体负责人和领导者，做到专人专抓，责任到人，而目前村委委员职位设置层次过多，形成了村支书、村主任、委员、组长四个阶次等级，工作程序复杂，效率不高；同时部分委员没有具体工作。村干部专业化程度显然不符合形势发展及工作需要，在组织和引导村民致富发展上显得力不从心。这“三大矛盾”，成为影响村级组织高效运转的瓶颈。以支书、村主任“一肩挑”和两委“交叉任职”为主要内容的“1+4+X”村级管理模式，对准村级组织三大突出矛盾，打破村级组织设置传统格局，简化农村基层组织结构，使各个主体的主观能动性得到充分发挥。
二、突出岗位职责，探索三项组织创新
作为党和国家各项政策在最基层的领导者、组织者和实施者，村“两委”应充分发挥其内在优势，在引导和开展新农村建设中积极作为。“1+4+X”模式在推行的过程中始终遵循“三个有利于”和“一个不违背”原则，即有利于加强党的领导，有利于调动积极性，有利于推进工作；不违背相关法律法规。一是突出“一元化”领导。缩减“两委”班子职数，实行村支书、村主任一人兼、“一肩挑”，使村支书与村主任之间因职务分设产生的各种矛盾得到有效缓解，党的领导和村民自治在农村基层得到统一，为“一肩挑”干部的能力发挥提供更大的韧度和空间。同时，下设村务、综治、计生、产业4名专干，形成支书、主任“一肩挑”领导4名专干加若干名小组长的农村社会管理模式。二是突出“交叉式”任职。在村“两委”换届选举前，就“交叉任职”的相关政策和办法采用多种方式广泛向村民进行宣传，取得群众的理解支持。酝酿班子人选时，按照“1+4+X”模式设置各个职位，把“两委”班子人选按照“交叉任职”的要求综合考虑，提出几种人选建议名单，广泛征求群众意见，赢得大多数党员群众的认可。党支部换届选举时，将候选人选进村支两委班子。村委会换届时，按程序把村党支部书记和支部委员提名为村委委员候选人，通过选举选进村委会班子，从而实现支书、主任“一肩挑”，委员、专干“交叉任职”，形成“支书（主任）领导下的专干（委员）负责制”的管理模式。在经费安排上，按照责、权、利一致原则，适当提高“一肩挑”负责人和几个“专干”的待遇，充分调动村“两委”班子全体成员的工作积极性，破解“两委”班子职位虚设、补贴空位难题。三是突出“便捷式”服务。新模式使党支部和村委会工作实现有效搭配，责任主体更加明晰，各专干分块开展工作，分工更加明确，从根本上消除了传统村干部的“等级制”身份，“四大专干”直接对村民负责，直接为村民服务，减少办事环节，简化办事程序，实现“一站式”服务，提高办事效率。
三、强化监督职能，完善三套管理办法
落实党员群众的知情权、参与权、监督权，是加强农村基层管理的内在要求。为强化对新任的“一肩挑”干部和 “四大专干”的管理和监督，该县建立“三套管理办法”，确保 “1+4+X”模式的顺利实施,从而实现村级组织的更加统一团结和高效运转，更好地加强对农村各项工作的领导。一是工作上推行目标管理。乡镇围绕各村的基础设施建设、组织建设、文明建设、安全生产、综治维稳、计划生育、产业建设等各项具体工作，对村班子进行综合目标管理考评，对试点村进行工作每月一次督查，每季一次点评，年底一次全面考核，考核结果进行公示，接受群众监督，与待遇挂钩。二是人员上实行绩效考核。将“一肩挑”干部及“四大专干”的工作细化量化，参照乡镇干部考核模式制定考核方案，要求“一肩挑”干部要对任期内“干些什么、干成什么、干不成怎么办”等目标、办法、内容、责任进行公开承诺，由乡镇进行跟踪测评。三是机制上推行“五化”建设。实现议事民主化、办事公开化、决策科学化、履职制度化和监督规范化。凡村里的大事、要事，均需公开广泛地征求村民意见，充分尊重和体现群众的知情权、参与权、监督权；着力强化党员干部的责任意识、奉献意识、服务意识，大力推行党务公开、政务公开；对于重大党务、政务、事务的决策，要充分论证、研究、规划；围绕新农村建设的需要和岗位设置的情况，狠抓职能转变，制定出台一系列规章制度，做到有章可循、照章行事、按章办事，不缺位、不错位、不越位；通过定期公示、民主评议、村财乡管、人大评议、纪检监察、审计核查等方式，形成对“一肩挑”事前、事中、事后的全方位监督。通过制度的创新和管理机制的优化，进一步使村级组织的管理机制和运行方式得到加强，达到更加有利于加强领导、有利于凝聚人心、有利于促进团结、有利于形成合力的目的，为加强和创新农村基层社会管理提供坚强的组织基础。
四、发挥组织优势，彰显“四化”建设成效
李源潮同志在全国基层党组织书记加强社会管理集中轮训示范班开班仪式上强调，“要切实提高基层党组织书记加强基层社会管理的能力，发挥基层党组织在基层社会管理中的领导核心作用。”“1+4+X”农村基层社会管理模式运行三个多月来，“一肩挑”干部充分组织优势，带领村民强基础、兴产业、办实事，试点村各项建设均取得了实质性进展，“一肩挑”干部的积极性得到充分调动，四大专干的特长得到充分发挥，党支部的战斗堡垒作用得到充分体现，群众普遍反映良好。一是优化班子结构，组织建设得到进一步加强。“一肩挑”干部、四大专干、村民小组长共同组成“金字塔”式的“网状管理”结构，从点到线，从线到面均有人负责，辐射到农村社会管理的各个环节，“渔翁撒网”效应得到充分发挥。同时，县委组织试点村领导班子集中学习中央关于加强和创新社会管理的方针政策，把握加强和创新社会管理的总体要求，切实担负起农村基层社会管理的领导核心责任。坚持把群众满意作为根本标准，充分发挥组织优势，认真解决群众反映强烈的突出问题，最大限度增加和谐因素、减少不和谐因素，激发管理活力，党的基层组织建设得到进一步加强。二是强化整体管理，社会管理得到进一步创新。新模式推行后，新班子重点围绕综合治理、安全生产、村务管理等工作进一步强化“三个环境”的创建。火马村支书傅喜荣带领班子成员，强行关闭两处岩场，6个非法矿洞，排除了积压多年的安全隐患问题。古冲村支书龙再海与四大专干、村民小组长签定《综治维稳责任状》，为全体村民发放《古冲村综治维稳倡议书》，村里整体发展环境得到明显优化。同时，两个试点村结合创先争优半年点评，在基层组织中开展“民主评议村班子、民主评议村干部、民主评议村党员”“三项评议”活动，形成经常性制度、规范化制度、增量化制度等三项制度合力，抓实基层组织、基层班子和全体党员“三项管理”，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用、支部书记的领导核心作用及党员干部的先锋模范作用，群众参与管理的积极性得到调动，民主权利得到充分发挥，社会管理得到进一步加强。三是简化办事程序，工作效率得到进一步提高。由于新模式分工更加明确，办事程序更加简化，试点村的各项工作进展顺利，无论是村里的各项建设，还是村务的处理，村民纠纷的化解，都能做到专人专抓，即时到位，班子办事效率得到显著提高，得到村民的赞赏与认同。两个村的“两率”摸底工作，在全乡率先完成，危改工程也在第一时间迅速启动。同时，村干部在今年抗“两灾”的工作中，始终将村民的生命财产安全放在第一位，领导核心作用得到充分发挥。火马村班子自己动手，奋战两个日夜抢修因洪灾冲毁的长达10米的村道缺口，使村民及时恢复正常生活。四是深化产业开发，经济建设得到进一步发展。试点村充分发挥产业专干的带头和带动作用，带领村民深化产业开发，积极投入水利设施、烤棚建设等附属设施的建设，为经济发展保驾护航。古冲村支书龙再海带领村民修建1500多米的灌溉水渠，确保该村400多亩的农田得到有效灌溉；组织群众种植烟叶300亩，成为该乡最大的烟叶专业村，并积极争取烟草公司投资40多万在该村修建现代化烤烟房，保证村民的烤烟质量；引进椪柑种植200亩，发展猕猴桃种植100亩，使产业发展呈现多元化。火马村椪柑种植面积突破400亩，目前长势喜人，预计此项收入将超过80万元。村支书傅喜荣在抗旱救灾中发动群众改种作物320多亩，帮助群众努力降低因灾损失。在今年7月进行的创先争优半年点评评议工作中，两个试点村的党员干部都得到广大党员和群众代表的好评，对新班子和新模式充满希望。（凤组）
