唐璨：我国行政复议委员会试点的创新与问题
作者： 发布时间：2012-05-25 16:43:33 点击率：7
一、行政复议委员会在我国出现的背景
（一）我国行政复议组织存在的主要问题
我国行政复议制度从无到有，复议化解纠纷积少成多。近年来，全国每年通过行政复议化解的行政争议约8万件左右，各级复议机关纠错比例达到3359%。但一个突出的现实问题是复议机构公信力严重缺乏，行政相对人对之普遍没有信心，一定程度上使得复议制度功能落空。据悉，有七成行政纠纷并未经过复议程序而直接进入行政诉讼。具体而言，主要存在以下问题：
1．复议机关数量繁多。据初步统计，现阶段，我国有行政复议权的机关有1.8万多个。同时，根据《行政复议法》的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”，复议机构对应于各复议机关而普遍设置。整体上来看，这样的行政结构和制度设计带来了复议组织臃肿、行政资源浪费等问题，不符合行政机关精简效能的设置原则。另一方面，受到各机关编制、经费等的限制，复议资源在总量上毕竟有限，然而由于各部门管理工作特点不同，复议工作任务很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，复议资源不能得到优化利用，又加剧了复议资源的紧张，制约了复议制度发挥应有作用，
2．复议机构缺乏独立性。一些基层地方政府不重视复议工作的意义，其法制工作机构没有专职的复议人员，而是事实上的“一人多用”；更严重的甚至连专门负责法制工作的机构都未设立，或者没有专门对之进行机构和人员的编制设置和管理，碰到复议案件时，往往在有关机构临时抽调人员办理。某省法制办对其所属县级政府的复议机构建设情况进行的全面调查显示，20%的县政府行政复议工作正常开展，80%县没有专门的法制机构，谈不上复议机构，基本情况呈现出“复议申请无人理、复议案件无人办”的状况。[1]以北京为例，在《行政复议法》实施后一段时期内，有五个区县政府的法制办与司法局合署办公，不符合依法行政的要求，这些政府法制工作机构承担复议职责的独立性和专业性没有保证。
复议机构独立性的缺乏有立法上的原因。《行政复议法》尽管统一了复议机构的设置，但事实上模糊了复议机构作为专门履行复议职能的组织的独立性。规定由复议机关负责法制工作的机构办理复议事宜，仅仅传达了复议机构与复议机关法制工作机构在组织上的“同一性”，而没有明确两者间的关系。
此外，缺乏独立性还体现在经费上，一些复议机构长期没有专项办案经费。复议机构和法制工作机构的同一使得办公经费中用于复议工作的经费并不明确，导致复议办案经费始终难以落实。有的地方甚至连政府法制工作经费保障也不到位，例如，某省的86个县级政府法制机构中工作经费列入财政预算的仅占县级机构总数的207%，[2]这就更难保证复议工作经费了。
3．复议机构人力资源薄弱。尽管有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足。[3]就同一省份而言，复议人员配比往往也严重失衡。以黑龙江为例，以往省政府复议机关每年办理案件约为150件，而众多的省政府部门复议机关每年办理案件也就150件左右，可两者人员之比约为1 ∶10，有的地方还更低。[4]尽管有关立法、中央文件以及重要会议均要求充实复议机构人员力量，以保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办，但目前各级各类复议机构仍有严重的人员缺口。因而，尽管有大量复议机构存在，但不少机关的法制工作机构都缺乏足够复议人员。尽管立法规定行政复议以书面审查为主，在申请人提出要求或者复议机构认为有必要时也可启动调查程序，但实际中绝大多数的复议机构倾向于书面审理方式。主要原因就是办案人手不足，从而导致部分复议流于形式，复议的客观性、公正性在相对人心中大打折扣。
在复议人员构成方面，又存在人员构成单一、缺乏必备专业知识和有效管理等问题，难以胜任繁重的复议工作，案件质量无法保证。某省县级以上政府法制机构的专兼职复议人员中，具有律师资格和法律职业资格证书的仅占11%。[5]现有的复议机构，尤其是县乡复议机构人员素质不高、专业水平不够，人员管理和专业培训未制度化。因此，《全面推进依法行政实施纲要》特别强调“加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质”。
（二）中央有关立法、决议精神
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措”，由此，行政复议组织机构及其运行机制的改革开始受到深度重视。2006年9月，中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。同年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定之中。同年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，国务委员兼国务院秘书长华建敏发表重要讲话，强调“要创新行政复议办理方式”，“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点”。至此，行政复议委员会的试点问题被正式提了出来。2008年3月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。同年5月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》对进一步加强市县政府行政复议工作提出了新的要求，明确要求“健全市县政府行政复议机构”。由此，完善复议组织成为加强基层复议工作的重要方面。
2008年9月，国务院法制办正式发出通知，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作，行政复议组织体制的一场深刻变革就此拉开帷幕。该通知指出，首批试点的8个省市分别是北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州，其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。由此，行政复议组织体制改革的方向趋于明朗。决定从地方进行试点主要是考虑到大量的行政执法活动是由基层行政机关实施的，因而行政争议也主要发生于基层。据统计，87%的行政复议案件被申请人是市级政府以下的行政机关。[6]而各试点省市也是逐步开展此项工作的，例如，黑龙江省就选择在行政复议工作基础较好的哈尔滨、齐齐哈尔、双鸭山、黑河等市政府率先开展复议委员会试点工作。
二、行政复议委员会试点的创新
综合一些试点地方的做法来看，当前行政复议委员会的特色主要在于：
（一）行政复议委员会的设置具有统一性，主要在县级以上各级地方政府设立
以往复议管辖体制是两条腿走路，复议申请人既可以走纵向上的管辖路线，向作出具体行政行为的政府部门的上一级主管部门提出复议申请；亦可以选择横向路线，向其所属人民政府提出复议申请。一些政府部门过去也曾设立各自的行政复议委员会，仅管辖针对其下级部门提起复议的案件，因而，部门行政复议委员会的设置仍然没有改变复议组织分散且数量过多的问题。目前各地的试点方案实际上避开纵向线路，主要是对一级人民政府的复议组织机构进行改造，在政府法制工作机构的基础上向外拓展复议组织的工作力量。既包括引入政府外部的专家，也包括吸纳法制工作部门以外的政府其他部门的人员，例如，哈尔滨市已在试点前期个人委员的基础上，将50个具有法定复议权的部门作为单位委员加入市政府行政复议委员会，与个人委员同样具有一票表决权，以此做好部门间的配合、衔接。由此，一些试点地方已经形成了省、市、县三级政府的行政复议委员会结构。
（二）行政复议委员会审议机制与其他审理机制相结合
复议委员会往往作为行政复议案件的重要决策机构。例如，哈尔滨市政府行政复议委员会是直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，是在政府授权下的复议案件决策组织。不过，复议委员会的议决程序并非在任何案件中都会适用。一般而言，各地主要对于案情重大或者争议较大的案件采取复议委员会审理议决机制。根据试点工作的要求，各地积极探索完善行政复议运行机制，应区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。办理复议案件，通常需要区别不同情况的案件，具体采取不同的审理机制。对于事实清楚、争议不大的行政复议案件，一般由复议办公室直接审理，形成复议决定意见，交由复议机关首长签署，以复议机关的名义作出复议决定。对于事实不清、争议较大的行政复议案件，则由复议委员会办公室初步审查，提出处理意见，再提交复议委员会审议，形成复议决定意见，再交由复议机关首长签署，以复议机关名义作出复议决定。对于复议委员会认为案情复杂、分歧较大的，在复议委员会审议的基础上还需要复议机关首长批准或者经集体讨论后，才由复议机关首长签署，以复议机关名义作出复议决定。不过，目前也有的试点地方将行政复议委员会单纯定位为议事咨询机构，没有实行实质“议决”功能，而只具有咨询机构或协调机构的性质，当行政复议委员会与行政复议机关出现意见分歧时，处理难度很大，限制了复议委员会功能的发挥。
（三）集中处理案件，提高办案效率
就北京情况来看，单次会议不限议一事，可以“多事一议”，往往在一次会议上审议一段时间内受理的数个案件，有利于提高复议的效率。该市政府行政复议委员会自成立两年多来，通过15次审理会，共审理案件37起。一些复议委员会试点地方在复议环节上进行“集中式”改造。例如，哈尔滨市行政复议委员会办公室采取“集中收案”的模式，对复议申请实行集中接收转送，申请人在自家附近的接收窗口就能递交申请书。在此基础上，该市还进一步探索集中办理方式，将原由市政府和市政府各部门分散办理复议案件的模式改为由市政府“集中受理、集中调查、集中议决、以各法定复议机关名义分别做出复议决定”的模式。[7]目前，黑龙江省政府已经实行“一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中起草行政复议文书、集中送达行政复议文书”。[8]
（四）分解、配置复议权，实现案件的调查权与议决权相分离
在以往复议工作中，囿于复议人员的缺乏，案件的调查人员与审议人员往往是同一的。对于经过调查的案件，复议人员往往既要进行调查又要进行审议，先入为主的情况难以避免；也有的复议人员较为重视调查了解，但有关工作往往占据了其大量精力，从而弱化了审议环节。试点的复议委员会模式对案件的调查取证和审理议决环节均予以足够重视。例如，哈尔滨市考虑到调查人员应与审议人员适当加以区别，实行调查权与议决权相分离，将调查权配置给该市政府法制办，由行政复议办公室具体调查复议事项，而议决权由复议委员会行使。在具体工作中，行政复议办公室所属的复议案件调查处设立由每3人组成的案件调查组，负责查证相关证据、调查案件事实、审查法律依据。必要时，主持召开复议听证会进行证据质证和事实调查。在查清事实的基础上，对需要市政府作出复议决定的案件，案件调查组提出初步处理意见，报处务会议进行复核后形成复议案件调查报告，然后再提报复议委员会议决。
（五）强化调查环节，加大听证力度
各地试点的复议委员会显然注意到查明案件事实的重要基础性作用，非常注重调查取证，不断加强实地调查、公开听证等方式的运用，增强决议基础的客观性，提高案件审理的“透明度”。在湖北，除极少数涉及行政机关不作为的行政复议案件适用书面审查外，对其他90%以上案件，行政复议机构都要进行调查和质证；对涉及土地、山林权属的争议案件，复议机构一般都坚持现场察看。并据初步统计，湖北各地各部门有近30%的行政复议案件举行过听证。河南、江苏、浙江、湖南等省各级行政复议机关则普遍建立了重大疑难案件听证制度。2010年，北京市政府行政复议委员会还积极推行非常任委员直接参与案件办理，并首次尝试了非常任委员参加行政复议听证会，对案件进行公开审理及当场评议。这些做法改善了行政复议证据的认定质量，极大地增强了复议程序的公正性。
（六）采取委员会集体民主决策模式
目前试点的行政复议委员会吸纳大量的民间专家委员，议决会议一般要求“民间委员”的人数占较高比例，并按“一人一票”，采用少数服从多数的表决方式形成复议决定意见，这是对以往领导个人或机关内部小范围人员审批模式的重大改变。例如，北京市第一届市政府行政复议委员会由28名委员组成，副市长任主任委员，市法制办主任任常务副主任委员，常任委员由市政府行政复议机构有关人员担任，来自北京市部分高校、研究机构和国家部委的18位知名专家学者受聘成为非常任委员；其行政复议案件审理会由9名委员组成，其中非常任委员不少于4人。总体来看，在各地行政复议委员会的委员中，政府以外的委员所占比例较高，来源颇为广泛，法律背景突出，具有较高的专业性、代表性和独立性，有利于民主、科学和依法决策，消除相对人的疑虑，增进其对案件审理结果的认同。2009年2月19日召开的全国行政复议工作经验交流会上，国务院法制办主任曹康泰明确表示，要适时修改《行政复议法》，今后将通过设立行政复议委员会等方式，吸收专家学者等专业人士和外部力量参与审理案件，提高社会公信力。
经过一段时期的试点，行政复议委员会改革举措效果明显，因而得到了国务院有关部门的充分肯定。例如，黑龙江省政府行政复议委员会在受理、审查案件中，整体纠错率占案件总数的47%，而此前各部门分别办案的纠错率仅为85%。[9]广东省中山市2010年前4个月行政复议受案数同比增长近3倍，受理案件数量超出同级法院20%，而同期信访案件却下降10％；海南省海口市行政复议案件与信访数量的比例一度达到15 ∶1，[10]行政复议有望成为化解行政争议的主要渠道。
三、行政复议委员会试点存在的问题
（一）行政复议委员会委员的履职监督和权益保障问题
从2007年北京市政府设立行政复议委员会起，就从民间吸纳了不少知名专家学者担任非常任委员，行政复议案件质量获得了极大提高，但是毕竟复议职责本不属于这些政府外委员的本职，目前的改革成果相当程度上取决于这些委员的公益热忱，若长远来看，他们的工作热情和责任心并非一个常量，不是地方政府一纸“委任状”就能维持的。由此，也有人认为，向民间委员支付相应报酬可以起到激励作用，也是其合法权益的一部分。但另一种顾虑更加值得考虑，即谁来支付这笔报酬可能带来利益导向的问题，如何保证政府买单不会影响专家委员以专业精神、公益之心对待行政争议？如果其不当或者违法行使有关权力，应如何承担法律责任？
此外，关于政府外委员还有另一个棘手的制度问题需要破解，根据现行复议制度，复议人员应当具有相应的法定身份。国务院法制工作机构有关领导人员要求进行行政复议工作的观念创新，并指出，在复议定位上，行政复议机构是准司法机构，行政复议人员是准法官。[11]但这些政府外部的“准法官”毕竟不具有法官身份，也不是专职行政复议人员，如何认定其法律身份、监督其履职以及解决与其履职有关的权益保障均是不可回避的问题。对此，笔者认为，可以借鉴相对成熟的仲裁员制度和人民陪审员制度的有关做法。
（二）部分试点地方大胆改革行政复议管辖体制，但存在与现行立法相违背的问题
哈尔滨市在行政复议委员会案件审理机制改革的基础上，进一步开展行政复议管辖体制改革，实行相对集中行政复议审理权。将原由市政府和市政府各部门分散办理复议案件的模式改为由市政府“集中受理、集中调查、集中议决、以各法定复议机关名义分别做出复议决定”的模式。黑龙江省本级也采取了这样的做法，已经集中了除农垦、森工之外所有省级部门的行政复议审理权。根据《行政复议法》的规定，复议审理权应当由各个法定行政复议机关自己的复议机构分别行使，因此，将区域内复议审理权一概收归一级政府统一行使的做法，实际上取消了纵向上的主管部门的复议审理权，是对行政复议审理权主体的重大改变。应当说，这样的做法与现行立法不合，在没有最高权力机关的立法或者授权决定的情况下，显然是违法的，也使得行政复议管辖体制在该地区事实上处于一种不法状态。其实，有关试点地方仅仅集中复议审理权，而仍然以法定复议机关名义分别作出复议决定，没有“一步到位”，正是出于这方面顾虑。但即便如此，如前所述，单单复议审理权的集中就已经与现行立法相抵触了。
山东省大致是考虑到了这方面的制度障碍，于是该省人大常委会通过制定地方性法规授权省政府批准市县政府集中行使行政复议职权。参加试点的济南、济宁、临沂3个市经批准已经集中了行政复议权；潍坊市作为省委、省政府深化经济体制综合配套改革试点单位，实现了行政复议权和相关权限相对集中。但是，笔者认为，山东省地方性法规有关集中行政复议职权的规定显然不可与《行政许可法》第25条有关相对集中行政许可权的规定等量齐观。在我国法制统一的前提下，地方权力机关的立法仍然无法超越全国人大及其常委会的权力范围而使复议权的集中在目前获得合法性。山东省人大常委会的行为事实上导致了下位法与上位法相抵触这一更为严重的问题。
笔者认为，改革必然要突破既有制度，但改革并不能成为违反现行立法的正当理由，有关地方至少应当事先获得全国人大常委会的某种形式的正式认可，以确保其行为的合法性。
［参考文献］
[1]王卫星、王冠春.我省县级行政复议机构现状与对策. [EB/OL]. [2009-04-20].山西省政府法制办网http://wwwsxfzbgov.cn/Article/Printasp?ArticleID=286.
[2]白伟.甘肃省行政复议现状、问题与对策简论.[EB/OL]. [2009-08-10].甘肃省行政法制研究会网http://fzzxgansudaily.comcn/system/2009/07/10/011170134shtml.
[3]李立.行政复议委员会试水缘由[N].法制日报. 2008-12-12(8).
[4]黄庆畅.《行政复议法》将适时修改[N].人民日报. 2009-02-20(10).
[5]参见白伟.甘肃省行政复议现状、问题与对策简论.[EB/OL]. [2009-08-10].甘肃省行政法制研究会网http://fzzxgansudaily.comcn/system/2009/07/10/011170134shtml.
[6]曹康泰.认真贯彻落实行政复议工作座谈会精神，努力开创行政复议工作新局面[C].国务院法制办公室秘书行政司.加强行政复议工作促进社会和谐稳定：全国行政复议工作座谈会专辑.北京:中国法制出版社,2007:18-34.
[7]哈尔滨市人民政府加快行政复议改革，促进社会和谐稳定.[EB/OL].(2011-01)[2011-01-15]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/dfxx/dffzxx/hlj/heb/201101/2011010 0331692shtml.
[8]李力.重构我国行政复议体制，行政复议委员会应运崛起[N].法制日报. 2010-07-01(6).
[9]参见郜风涛.创新行政复议体制机制推动行政复议委员会试点工作深入开展——在行政复议委员会试点工作现场会上的讲话.[EB/OL].(2010-08)[2010-10-20]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201008/201008 00260075shtml.
[10]郜风涛.围绕主题主线 扎实推进行政复议工作创新发展——在2010年度行政复议工作会议上的讲话. [EB/OL].(2011-01)[2011-01-15]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201101/20110100331743shtml.
[11]郜风涛.在国务院部委行政复议协作制度筹备会上的发言. [EB/OL].(2008-11)[2010-10-20]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/200811/200811 00066698shtml.
来源：《国家行政学院学报》2012年第1期
（一）我国行政复议组织存在的主要问题
我国行政复议制度从无到有，复议化解纠纷积少成多。近年来，全国每年通过行政复议化解的行政争议约8万件左右，各级复议机关纠错比例达到3359%。但一个突出的现实问题是复议机构公信力严重缺乏，行政相对人对之普遍没有信心，一定程度上使得复议制度功能落空。据悉，有七成行政纠纷并未经过复议程序而直接进入行政诉讼。具体而言，主要存在以下问题：
1．复议机关数量繁多。据初步统计，现阶段，我国有行政复议权的机关有1.8万多个。同时，根据《行政复议法》的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”，复议机构对应于各复议机关而普遍设置。整体上来看，这样的行政结构和制度设计带来了复议组织臃肿、行政资源浪费等问题，不符合行政机关精简效能的设置原则。另一方面，受到各机关编制、经费等的限制，复议资源在总量上毕竟有限，然而由于各部门管理工作特点不同，复议工作任务很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，复议资源不能得到优化利用，又加剧了复议资源的紧张，制约了复议制度发挥应有作用，
2．复议机构缺乏独立性。一些基层地方政府不重视复议工作的意义，其法制工作机构没有专职的复议人员，而是事实上的“一人多用”；更严重的甚至连专门负责法制工作的机构都未设立，或者没有专门对之进行机构和人员的编制设置和管理，碰到复议案件时，往往在有关机构临时抽调人员办理。某省法制办对其所属县级政府的复议机构建设情况进行的全面调查显示，20%的县政府行政复议工作正常开展，80%县没有专门的法制机构，谈不上复议机构，基本情况呈现出“复议申请无人理、复议案件无人办”的状况。[1]以北京为例，在《行政复议法》实施后一段时期内，有五个区县政府的法制办与司法局合署办公，不符合依法行政的要求，这些政府法制工作机构承担复议职责的独立性和专业性没有保证。
复议机构独立性的缺乏有立法上的原因。《行政复议法》尽管统一了复议机构的设置，但事实上模糊了复议机构作为专门履行复议职能的组织的独立性。规定由复议机关负责法制工作的机构办理复议事宜，仅仅传达了复议机构与复议机关法制工作机构在组织上的“同一性”，而没有明确两者间的关系。
此外，缺乏独立性还体现在经费上，一些复议机构长期没有专项办案经费。复议机构和法制工作机构的同一使得办公经费中用于复议工作的经费并不明确，导致复议办案经费始终难以落实。有的地方甚至连政府法制工作经费保障也不到位，例如，某省的86个县级政府法制机构中工作经费列入财政预算的仅占县级机构总数的207%，[2]这就更难保证复议工作经费了。
3．复议机构人力资源薄弱。尽管有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足。[3]就同一省份而言，复议人员配比往往也严重失衡。以黑龙江为例，以往省政府复议机关每年办理案件约为150件，而众多的省政府部门复议机关每年办理案件也就150件左右，可两者人员之比约为1 ∶10，有的地方还更低。[4]尽管有关立法、中央文件以及重要会议均要求充实复议机构人员力量，以保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办，但目前各级各类复议机构仍有严重的人员缺口。因而，尽管有大量复议机构存在，但不少机关的法制工作机构都缺乏足够复议人员。尽管立法规定行政复议以书面审查为主，在申请人提出要求或者复议机构认为有必要时也可启动调查程序，但实际中绝大多数的复议机构倾向于书面审理方式。主要原因就是办案人手不足，从而导致部分复议流于形式，复议的客观性、公正性在相对人心中大打折扣。
在复议人员构成方面，又存在人员构成单一、缺乏必备专业知识和有效管理等问题，难以胜任繁重的复议工作，案件质量无法保证。某省县级以上政府法制机构的专兼职复议人员中，具有律师资格和法律职业资格证书的仅占11%。[5]现有的复议机构，尤其是县乡复议机构人员素质不高、专业水平不够，人员管理和专业培训未制度化。因此，《全面推进依法行政实施纲要》特别强调“加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质”。
（二）中央有关立法、决议精神
2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措”，由此，行政复议组织机构及其运行机制的改革开始受到深度重视。2006年9月，中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。同年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定之中。同年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，国务委员兼国务院秘书长华建敏发表重要讲话，强调“要创新行政复议办理方式”，“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点”。至此，行政复议委员会的试点问题被正式提了出来。2008年3月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。同年5月，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》对进一步加强市县政府行政复议工作提出了新的要求，明确要求“健全市县政府行政复议机构”。由此，完善复议组织成为加强基层复议工作的重要方面。
2008年9月，国务院法制办正式发出通知，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作，行政复议组织体制的一场深刻变革就此拉开帷幕。该通知指出，首批试点的8个省市分别是北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州，其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。由此，行政复议组织体制改革的方向趋于明朗。决定从地方进行试点主要是考虑到大量的行政执法活动是由基层行政机关实施的，因而行政争议也主要发生于基层。据统计，87%的行政复议案件被申请人是市级政府以下的行政机关。[6]而各试点省市也是逐步开展此项工作的，例如，黑龙江省就选择在行政复议工作基础较好的哈尔滨、齐齐哈尔、双鸭山、黑河等市政府率先开展复议委员会试点工作。
二、行政复议委员会试点的创新
综合一些试点地方的做法来看，当前行政复议委员会的特色主要在于：
（一）行政复议委员会的设置具有统一性，主要在县级以上各级地方政府设立
以往复议管辖体制是两条腿走路，复议申请人既可以走纵向上的管辖路线，向作出具体行政行为的政府部门的上一级主管部门提出复议申请；亦可以选择横向路线，向其所属人民政府提出复议申请。一些政府部门过去也曾设立各自的行政复议委员会，仅管辖针对其下级部门提起复议的案件，因而，部门行政复议委员会的设置仍然没有改变复议组织分散且数量过多的问题。目前各地的试点方案实际上避开纵向线路，主要是对一级人民政府的复议组织机构进行改造，在政府法制工作机构的基础上向外拓展复议组织的工作力量。既包括引入政府外部的专家，也包括吸纳法制工作部门以外的政府其他部门的人员，例如，哈尔滨市已在试点前期个人委员的基础上，将50个具有法定复议权的部门作为单位委员加入市政府行政复议委员会，与个人委员同样具有一票表决权，以此做好部门间的配合、衔接。由此，一些试点地方已经形成了省、市、县三级政府的行政复议委员会结构。
（二）行政复议委员会审议机制与其他审理机制相结合
复议委员会往往作为行政复议案件的重要决策机构。例如，哈尔滨市政府行政复议委员会是直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，是在政府授权下的复议案件决策组织。不过，复议委员会的议决程序并非在任何案件中都会适用。一般而言，各地主要对于案情重大或者争议较大的案件采取复议委员会审理议决机制。根据试点工作的要求，各地积极探索完善行政复议运行机制，应区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。办理复议案件，通常需要区别不同情况的案件，具体采取不同的审理机制。对于事实清楚、争议不大的行政复议案件，一般由复议办公室直接审理，形成复议决定意见，交由复议机关首长签署，以复议机关的名义作出复议决定。对于事实不清、争议较大的行政复议案件，则由复议委员会办公室初步审查，提出处理意见，再提交复议委员会审议，形成复议决定意见，再交由复议机关首长签署，以复议机关名义作出复议决定。对于复议委员会认为案情复杂、分歧较大的，在复议委员会审议的基础上还需要复议机关首长批准或者经集体讨论后，才由复议机关首长签署，以复议机关名义作出复议决定。不过，目前也有的试点地方将行政复议委员会单纯定位为议事咨询机构，没有实行实质“议决”功能，而只具有咨询机构或协调机构的性质，当行政复议委员会与行政复议机关出现意见分歧时，处理难度很大，限制了复议委员会功能的发挥。
（三）集中处理案件，提高办案效率
就北京情况来看，单次会议不限议一事，可以“多事一议”，往往在一次会议上审议一段时间内受理的数个案件，有利于提高复议的效率。该市政府行政复议委员会自成立两年多来，通过15次审理会，共审理案件37起。一些复议委员会试点地方在复议环节上进行“集中式”改造。例如，哈尔滨市行政复议委员会办公室采取“集中收案”的模式，对复议申请实行集中接收转送，申请人在自家附近的接收窗口就能递交申请书。在此基础上，该市还进一步探索集中办理方式，将原由市政府和市政府各部门分散办理复议案件的模式改为由市政府“集中受理、集中调查、集中议决、以各法定复议机关名义分别做出复议决定”的模式。[7]目前，黑龙江省政府已经实行“一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中起草行政复议文书、集中送达行政复议文书”。[8]
（四）分解、配置复议权，实现案件的调查权与议决权相分离
在以往复议工作中，囿于复议人员的缺乏，案件的调查人员与审议人员往往是同一的。对于经过调查的案件，复议人员往往既要进行调查又要进行审议，先入为主的情况难以避免；也有的复议人员较为重视调查了解，但有关工作往往占据了其大量精力，从而弱化了审议环节。试点的复议委员会模式对案件的调查取证和审理议决环节均予以足够重视。例如，哈尔滨市考虑到调查人员应与审议人员适当加以区别，实行调查权与议决权相分离，将调查权配置给该市政府法制办，由行政复议办公室具体调查复议事项，而议决权由复议委员会行使。在具体工作中，行政复议办公室所属的复议案件调查处设立由每3人组成的案件调查组，负责查证相关证据、调查案件事实、审查法律依据。必要时，主持召开复议听证会进行证据质证和事实调查。在查清事实的基础上，对需要市政府作出复议决定的案件，案件调查组提出初步处理意见，报处务会议进行复核后形成复议案件调查报告，然后再提报复议委员会议决。
（五）强化调查环节，加大听证力度
各地试点的复议委员会显然注意到查明案件事实的重要基础性作用，非常注重调查取证，不断加强实地调查、公开听证等方式的运用，增强决议基础的客观性，提高案件审理的“透明度”。在湖北，除极少数涉及行政机关不作为的行政复议案件适用书面审查外，对其他90%以上案件，行政复议机构都要进行调查和质证；对涉及土地、山林权属的争议案件，复议机构一般都坚持现场察看。并据初步统计，湖北各地各部门有近30%的行政复议案件举行过听证。河南、江苏、浙江、湖南等省各级行政复议机关则普遍建立了重大疑难案件听证制度。2010年，北京市政府行政复议委员会还积极推行非常任委员直接参与案件办理，并首次尝试了非常任委员参加行政复议听证会，对案件进行公开审理及当场评议。这些做法改善了行政复议证据的认定质量，极大地增强了复议程序的公正性。
（六）采取委员会集体民主决策模式
目前试点的行政复议委员会吸纳大量的民间专家委员，议决会议一般要求“民间委员”的人数占较高比例，并按“一人一票”，采用少数服从多数的表决方式形成复议决定意见，这是对以往领导个人或机关内部小范围人员审批模式的重大改变。例如，北京市第一届市政府行政复议委员会由28名委员组成，副市长任主任委员，市法制办主任任常务副主任委员，常任委员由市政府行政复议机构有关人员担任，来自北京市部分高校、研究机构和国家部委的18位知名专家学者受聘成为非常任委员；其行政复议案件审理会由9名委员组成，其中非常任委员不少于4人。总体来看，在各地行政复议委员会的委员中，政府以外的委员所占比例较高，来源颇为广泛，法律背景突出，具有较高的专业性、代表性和独立性，有利于民主、科学和依法决策，消除相对人的疑虑，增进其对案件审理结果的认同。2009年2月19日召开的全国行政复议工作经验交流会上，国务院法制办主任曹康泰明确表示，要适时修改《行政复议法》，今后将通过设立行政复议委员会等方式，吸收专家学者等专业人士和外部力量参与审理案件，提高社会公信力。
经过一段时期的试点，行政复议委员会改革举措效果明显，因而得到了国务院有关部门的充分肯定。例如，黑龙江省政府行政复议委员会在受理、审查案件中，整体纠错率占案件总数的47%，而此前各部门分别办案的纠错率仅为85%。[9]广东省中山市2010年前4个月行政复议受案数同比增长近3倍，受理案件数量超出同级法院20%，而同期信访案件却下降10％；海南省海口市行政复议案件与信访数量的比例一度达到15 ∶1，[10]行政复议有望成为化解行政争议的主要渠道。
三、行政复议委员会试点存在的问题
（一）行政复议委员会委员的履职监督和权益保障问题
从2007年北京市政府设立行政复议委员会起，就从民间吸纳了不少知名专家学者担任非常任委员，行政复议案件质量获得了极大提高，但是毕竟复议职责本不属于这些政府外委员的本职，目前的改革成果相当程度上取决于这些委员的公益热忱，若长远来看，他们的工作热情和责任心并非一个常量，不是地方政府一纸“委任状”就能维持的。由此，也有人认为，向民间委员支付相应报酬可以起到激励作用，也是其合法权益的一部分。但另一种顾虑更加值得考虑，即谁来支付这笔报酬可能带来利益导向的问题，如何保证政府买单不会影响专家委员以专业精神、公益之心对待行政争议？如果其不当或者违法行使有关权力，应如何承担法律责任？
此外，关于政府外委员还有另一个棘手的制度问题需要破解，根据现行复议制度，复议人员应当具有相应的法定身份。国务院法制工作机构有关领导人员要求进行行政复议工作的观念创新，并指出，在复议定位上，行政复议机构是准司法机构，行政复议人员是准法官。[11]但这些政府外部的“准法官”毕竟不具有法官身份，也不是专职行政复议人员，如何认定其法律身份、监督其履职以及解决与其履职有关的权益保障均是不可回避的问题。对此，笔者认为，可以借鉴相对成熟的仲裁员制度和人民陪审员制度的有关做法。
（二）部分试点地方大胆改革行政复议管辖体制，但存在与现行立法相违背的问题
哈尔滨市在行政复议委员会案件审理机制改革的基础上，进一步开展行政复议管辖体制改革，实行相对集中行政复议审理权。将原由市政府和市政府各部门分散办理复议案件的模式改为由市政府“集中受理、集中调查、集中议决、以各法定复议机关名义分别做出复议决定”的模式。黑龙江省本级也采取了这样的做法，已经集中了除农垦、森工之外所有省级部门的行政复议审理权。根据《行政复议法》的规定，复议审理权应当由各个法定行政复议机关自己的复议机构分别行使，因此，将区域内复议审理权一概收归一级政府统一行使的做法，实际上取消了纵向上的主管部门的复议审理权，是对行政复议审理权主体的重大改变。应当说，这样的做法与现行立法不合，在没有最高权力机关的立法或者授权决定的情况下，显然是违法的，也使得行政复议管辖体制在该地区事实上处于一种不法状态。其实，有关试点地方仅仅集中复议审理权，而仍然以法定复议机关名义分别作出复议决定，没有“一步到位”，正是出于这方面顾虑。但即便如此，如前所述，单单复议审理权的集中就已经与现行立法相抵触了。
山东省大致是考虑到了这方面的制度障碍，于是该省人大常委会通过制定地方性法规授权省政府批准市县政府集中行使行政复议职权。参加试点的济南、济宁、临沂3个市经批准已经集中了行政复议权；潍坊市作为省委、省政府深化经济体制综合配套改革试点单位，实现了行政复议权和相关权限相对集中。但是，笔者认为，山东省地方性法规有关集中行政复议职权的规定显然不可与《行政许可法》第25条有关相对集中行政许可权的规定等量齐观。在我国法制统一的前提下，地方权力机关的立法仍然无法超越全国人大及其常委会的权力范围而使复议权的集中在目前获得合法性。山东省人大常委会的行为事实上导致了下位法与上位法相抵触这一更为严重的问题。
笔者认为，改革必然要突破既有制度，但改革并不能成为违反现行立法的正当理由，有关地方至少应当事先获得全国人大常委会的某种形式的正式认可，以确保其行为的合法性。
［参考文献］
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[2]白伟.甘肃省行政复议现状、问题与对策简论.[EB/OL]. [2009-08-10].甘肃省行政法制研究会网http://fzzxgansudaily.comcn/system/2009/07/10/011170134shtml.
[3]李立.行政复议委员会试水缘由[N].法制日报. 2008-12-12(8).
[4]黄庆畅.《行政复议法》将适时修改[N].人民日报. 2009-02-20(10).
[5]参见白伟.甘肃省行政复议现状、问题与对策简论.[EB/OL]. [2009-08-10].甘肃省行政法制研究会网http://fzzxgansudaily.comcn/system/2009/07/10/011170134shtml.
[6]曹康泰.认真贯彻落实行政复议工作座谈会精神，努力开创行政复议工作新局面[C].国务院法制办公室秘书行政司.加强行政复议工作促进社会和谐稳定：全国行政复议工作座谈会专辑.北京:中国法制出版社,2007:18-34.
[7]哈尔滨市人民政府加快行政复议改革，促进社会和谐稳定.[EB/OL].(2011-01)[2011-01-15]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/dfxx/dffzxx/hlj/heb/201101/2011010 0331692shtml.
[8]李力.重构我国行政复议体制，行政复议委员会应运崛起[N].法制日报. 2010-07-01(6).
[9]参见郜风涛.创新行政复议体制机制推动行政复议委员会试点工作深入开展——在行政复议委员会试点工作现场会上的讲话.[EB/OL].(2010-08)[2010-10-20]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201008/201008 00260075shtml.
[10]郜风涛.围绕主题主线 扎实推进行政复议工作创新发展——在2010年度行政复议工作会议上的讲话. [EB/OL].(2011-01)[2011-01-15]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201101/20110100331743shtml.
[11]郜风涛.在国务院部委行政复议协作制度筹备会上的发言. [EB/OL].(2008-11)[2010-10-20]. 中国政府法制信息网http://wwwchinalawgovcn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/200811/200811 00066698shtml.
来源：《国家行政学院学报》2012年第1期
