纪律检查，掌握着诸多官员的政治命脉，被视为反腐倡廉最为有力的“大手”之一。但是因为体制原因，这只“大手”经常无力：对同级党委，尤其是“一把手”，监督不力；对派驻单位，纪检组无力与党组“掰手腕”。

　　十八届三中全会的《决定》，试图通过完善双重领导体制，赋予上级纪委对下级纪委书记的提名权，强化上级纪委对下级纪委的领导，加强对同级党委常委，尤其是“一把手”的监督。

　　业内人士认为，此番改革向前走了一大步。但根治“同级监督太软”等难题，仍有提升空间。

　　“上级监督太远，同级监督太软”？

　　河北省原纪委书记刘善祥因为跟程维高“叫板”，被安排“病休”

　　湖北纪检干部张松（化名），曾在一县直单位担任纪检组长多年。他一直思考的问题是：纪检组的权力到底有多大？

　　依据党章，纪委拥有对同级党委进行监督的权力。“但实际上，监督同级党委规定上可行，可现实中太难。”张松说。

　　两位同行的遭遇，给他留下深刻印象。

　　一位是最早站出来，跟程维高“叫板”的河北省原纪委书记刘善祥。

　　程维高2003年被开除党籍、撤销正省级职级待遇。早在1993年，刘善祥就发现了程维高秘书李真的贪腐线索。立案查处时，刘与程维高发生冲突，结果被安排“病休”，不得不离开工作岗位。

　　另一位是汉中市公安局汉台分局前纪检委书记刘继全。他举报原汉台分局公安局长汪广赋的问题，多次向上级反映无果，写给上级的举报信，居然“原件”返回到他自己手中。2010年，他在网上公开实名举报，汪广赋才被免职。

　　“相隔17年，监督同级党委一直艰难。”张松说。

　　1978年恢复重建时，纪检体制为“党委单一领导体制”，纪委只受同级党委领导，1980年，根据“各省、市、自治区党委纪委同志提议”，改为“双重领导体制”，即受同级党委和上级纪委的双重领导，但以同级党委领导为主。

　　“十二大”后，虽然仍是“双重领导体制”，但不再 “以同级党委领导为主”。这种体制沿用至今。

　　在受访专家和基层纪检干部看来，虽然历经改革，但同级监督特别是对“一把手”的监督，一直是难以跨越的“门槛”。

　　2007年6月，中纪委原副书记刘锡荣曾总结说：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难。”

　　今年3月起，广东省纪委成立课题组，在惠州、揭阳等近十县市调研“纪委监督同级党委常委会成员”问题。

　　8月15日，课题组公开发布了调研报告。报告显示，“纪委的立案权、审理权、处分权归同级党委常委会管，当纪委与党委意见不一致时，纪委只能让步”。而且，纪委对同级党委的监督，“有事时不能监督，出事后又不能独立审查，缺乏自主权、决断权和强制性，很难对监督对象形成威慑和制约”。

　　曾任中纪委政策研究室主任的李永忠透露，这么多年，这么多起腐败案件，几乎没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。

　　“吃人家饭，受人家管”？

　　纪检干部统计出勤率，年终考评，她多了几张“不称职票”

　　张松经常听到一句针对纪检工作的顺口溜：“吃人家饭、端人家碗”，就要“受人家管、跟人家转，何必挑人家的刺，揭人家的短？”

　　湖北房县的张雪晴也听到过这个说法。4年前，她一直是县直单位的纪检组长。

　　张雪晴回忆，“吃人家饭、端人家碗”的时候，别说监督同级党委，就连开展查考勤这样的日常工作，都很艰难。

　　上级部署查公务员的到岗率和出勤率。张雪晴找到相关处室，但处室负责人不愿意得罪人，不肯接活儿。

　　张雪晴决定自己上阵。在上下班时段，她坐到了办公楼门口，让人签到。出勤率统计出来了，但是当年的年终考评，她多了几张“不称职票”。

　　“吃人家饭、受人家管，纪检干部没什么威慑力，不敢监督，也不愿监督。”张雪晴告诉记者。

　　张松感同身受。“纪检干部的人事关系、工资待遇、职务升迁，都掌握在同级党委手里。”张松说，“纪检干部怎么敢放心大胆地监督？”

　　湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对记者说，人财物受制于同级党委，是纪检监督的主要障碍，“这些问题不解决，没法监督”。

　　类似的看法，在纪检系统成为共识。

　　广东省纪委的调研报告提到，“监督同级党委常委会成员，不但纪委书记冒着丢选票、挪位置的风险，普通纪检监察干部也得面临各种困境。”

　　这种困境有时只是“不被理解”，有时是“冷嘲热讽”，“监督者要有相当大的勇气，冒很大风险，付出很大代价”。

　　监督同级党委，近年来又有了新难点。杭州市纪委研究室今年8月发布文章说，目前对党政正职人事管理上提，有些党委主要领导还兼任上级党委常委或政府副市长，客观上导致纪委很难监督同级党委，特别是主要领导。

　　“纪检组要听党组的”？

　　感觉某个干部不该提拔，但是见到其他人都同意，也只好服从

　　因为担任纪检组长，张松常作为党组成员参加干部选拔会。但是在选拔会上，他经常陷入“艰难的选择”。

　　张松有时候感觉“一把手”的决策不合适，某个干部不应该被提拔，但是见到其他班子成员都举手同意，他也只能服从。

　　作为纪检委派驻到单位的纪检组长，他要接受纪检委和派驻单位党组的“双重领导”。

　　张松“吐槽”说，“该不该服从同级党委的决定，这经常是个艰难选择”。

　　张松担心，长期跟“一把手”作对，怕被排挤和边缘化。

　　向同级一府两院派驻纪检机构，在我国各级层面都存在。纪检机构和派驻单位党组的关系该怎么处，是个问题。

　　2011年，清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇对中央国家机关派驻纪检监察机构的履职情况做了问卷调查。

　　过勇表示，“派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，但实际效果差。”

　　在过勇看来，纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定，是个矛盾。

　　这也是一些体制内人员共同的困扰。

　　去年8月，人民银行四川省崇州支行纪检组长王兵撰文称，他所在的支行纪检组和同级党组形成了利益共同体，纪检干部自觉不自觉地成为被监督对象的维护者。

　　上月22日，中纪委宣教室副局级监察专员闫群力发文提出，有的派驻机构多年没有立案。

　　“垂直”提名给纪委打气？

　　专家表示，人事任免权关系仕途，是“双重领导”中的关键问题

　　本轮纪检体制改革，旨在破解“同级监督”难题，理顺“纪检组和党组的关系”。

　　陆群注意到《决定》确定的改革方向是：确定了双重领导体制下，纪委和同级党委的部分职责，同时上级纪委掌握下级纪委书记、副书记的提名权。

　　《决定》提出，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

　　陆群告诉记者，这意味着，查办案件时，只要上级纪委决定立案查处就马上办，不用再像原来一样，等同级党委的意见，同级党委没有否决权。

　　2006年后，中纪委掌握了对省级纪委书记的提名权，但地市级以下各级纪委书记以及派驻机构负责人的提名，同级党委、组织部门、主管部门都有权力，比如派驻国企的纪检组长，一般由国资委提名。

　　如果按照《决定》新规，纪委书记将“垂直”提名，由上级纪委决定下级纪委的人事任免。

　　中国政法大学副校长马怀德解读说，“垂直”提名是重大突破。因为人事任免权关系仕途和政治生命，是“双重领导”中最关键的问题。

　　在陆群看来，这两项突破，让纪检更加超脱了。

　　一位受访专家从《决定》中看出纪委“扩权”的迹象。沿用了30余年的“双重领导不强调以谁为主”的纪检体制，这次被改变。《决定》提到，“强化上级纪委对下级纪委的领导”。

　　该位专家告诉记者，此举旨在加强纪委的独立性，超脱利益羁绊，但是决策层没有选择更为超脱、更加独立的“垂直管理”模式。就像李永忠建议的，让纪委独立于同级党委之外。

　　改革之后，工资、社保，还都在同级党委手中。

　　“怎么监督？”这位专家说，中央的《决定》没有对监督内容和监督程序细化规定。他建议，出台具体制度和措施。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：

　　加强对同级党委特别是常委会成员的监督；

　　查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

　　各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

　　（新京报，记者 王姝）

　　“双规”退出历史舞台？

　　前不久发布的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，要加强反腐败体制机制创新和制度保障。

　　19日，两位专家称，对于官员贪腐等职务犯罪案件，今后，纪检监察部门的侦查环节，检察机关或已介入。但具体实施方案还在研究。

　　专家参加最高检座谈会

　　透露上述消息的是北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安、清华大学廉政与治理研究中心主任程文浩。他们的判断来自前不久参加的最高检座谈讨论会。

　　据其介绍，参会的专家学者有十余名，会议议题即为，合并职务犯罪案件的办案“同类项”后，最高检如何提高办案能力。

　　合并为减少“重复劳动”

　　目前，纪检监察部门的工作程序为：受理、初步核实、立案、调查、移送审理。

　　比如，纪检监察部门接到举报信后，先初步核实举报线索的“真伪”。如发现举报线索属实，有证据证明，则对被举报人“立案”，即俗称的“双规”。

　　此后对被举报人展开调查。调查终结后，如果被举报人有违规行为，处以党纪政纪处分，比如开除党籍、免职；如果被举报人有违法行为，则移送司法机关。

　　姜明安和程文浩介绍说，上述流程中，存在“重复劳动”。纪检监察部门移送到司法机关的案件，投入了大量工作，掌握了大量证据，基本上已确认涉案人的犯罪行为。但检察机关接案后，须依法办案，重启侦查程序。

　　“也就是说，纪委的调查环节，检察机关重新走一遍”，程文浩解释。为了减少“重复劳动”，中央计划对纪委和检察机关的办案流程做出优化调整，即调查、侦查环节，检察机关介入，“相当于合并这两部门的‘同类项’”。

　　观点

　　“优化程序可体现法治精神”

　　姜明安、程文浩认为，合并中纪委和最高检的职务犯罪办案“同类项”，除了可以减少“重复劳动”，更积极的意义在于保证检察权和审判权独立，同时体现法治精神。

　　“司法机关办案是法律赋予的权力，同时，法律也对司法机关如何办案，怎样取证，做出了约束。”

　　十八届三中全会，提出“推进法治中国建设”，“确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制”。

　　两位专家认为，优化纪委和检察机关的办案流程，符合三中全会精神。

　　“应充实反贪领域检察人员”

　　对于此次职务犯罪类案件程序上可能发生的变化，辽宁一位长期从事反贪工作的检察官告诉记者，新的办案程序确实可以节省办案时间。但贪腐案件比较复杂，目前纪检、检察部门的双重调查机制可以对案件有更准确判断。如果调查职责只由检察部门负责，可能会出现基层检察院人手不够等问题。

　　他表示，如果新的办案程序能真正实施，检察机关应在反贪领域增派更多的检察人员。

　　对此，姜明安提到，“检察机关的办案力量需不需要补充？纪委的办案力量要不要减少？这些具体细节，现在都没有定论。需要实施方案确定”。

　　释疑

　　纪委仍有办案职能

　　专家称“双规”频率或减少

　　此前，“办案”一直是纪委的核心工作之一。中纪委在反腐案上的办案能力，一直被各方所认可。

　　优化办案流程后，“双规”会不会退出历史舞台？

　　“具体实施方案还在研究中”，姜明安说，纪委办理的案件，应该办到何种程度再移送到检察机关，比如是发现了涉嫌犯罪的线索就移送，还是初步掌握了犯罪证据后再移送，需要研究。“目前只是确定了减少‘重复劳动’这一改革方向，总体来说，像查办‘三公腐败’等案件，还是纪委负责”。

　　程文浩表示，合并两个部门的“同类项”，不等于取消纪委的办案职能。“接到举报后，纪委还是会按照现有流程办案。”只是有的案件，比如有明显犯罪嫌疑的案件，立案、调查会转交到检察机关，而不需“双规”这一环节。一些比较复杂的案件，才经过“双规”。

　　程文浩估算，整体来看，“今后‘双规’的出现频率应该会减少”。

　　姜明安还认为，调整办案流程后，纪委的职能将以“政策指导”、“预防腐败”、“监督”为主，特别是“监督”职能。

　　（新京报，记者 王姝 邢世伟）

　　三中全会后纪检人事调整展开 中国进入反腐新阶段

　　中共十八届三中全会闭幕后首轮人事调整展开，其中，审计署副审计长侯凯接替杨晓渡，任上海纪委书记最受关注。境外华文媒体指出，这可以说是全面深化改革决定提出强化上级纪委对下级纪委领导后的首个案例。中国转入制度反腐新阶段，如果说反腐是政治改革的话，这意味着中国政治出现了一种崭新的变化。

　　三中全会后纪检领导体制变革首个案例

　　新加坡《联合早报》20日文章指，中共十八届三中全会闭幕刚过一周，中国新一波地方人事调动开启。清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明教授受访时表示，上海市纪委书记的人事变动，可以说是全面深化改革决定提出强化上级纪委对下级纪委领导后的首个案例。

　　香港《新报》报道说，中纪委近日启动第二轮巡视，侯凯作为第九组组长率第九巡视组进驻三峡集团。当时就有分析人士指，这显示了中央用人的灵活性。侯凯作为中纪委常委会的领导成员，同时兼具审计专业能力，对于巡视国企无疑有重大帮助。

　　另有分析指，对于侯凯来说，担任第二轮巡视组长的经验，将为其未来在上海“打老虎，拍苍蝇”的反腐提供强大的助力，入主上海市纪委开展工作也更将得心应手。

　　台湾《旺报》刊载《反贪一条鞭 侯凯空降沪纪委书记》一文指出，为了反贪腐，中共中央收权实施纪委一条鞭制，加大对地方纪委系统的垂直领导力度。此前就已经有16位省级纪委书记是从外省、中央部委直接“空降”，包括北京、天津、山西、内蒙古、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、江西、贵州、宁夏、云南，大部分都具有纪检监察工作经历。外界猜测这样的经历对反腐将有重大的帮助。

　　中国进入制度反腐新阶段

　　香港《文汇报》报道，中国政法大学大学副校长马怀德指出，全会决定明确提出加强双重领导体制，使双重领导体制具体化、制度化、程序化，其中包含三个重要变化：一、突出上级纪委领导权。二、突出上级纪委领导权的同时设置具体程序。三、明确提出以后各级地方纪委书记、副书记提名考察由上级纪委会同组织部门为主。

　　美国《侨报》援引分析指，决定中提出的改革纪检体制，实质是强化上级纪委对下级纪委的垂直领导，是治理预防腐败的关键措施。此举加强了腐败的监督力度，是要将权力关进笼子里的重要举措。

　　香港《大公报》文章《纪检改革扩权强化震慑》表示，就中纪委常委会提出的改革重点来看，都是事关纪检发挥反腐功能的焦点体制问题，反映了中央的清晰改革思路。如若全部理顺，将打破制约瓶颈，增强纪检权威。

　　新加坡《联合早报》署名文章说，中国转入制度反腐新阶段。文章指，对于反腐败，决定有许多亮点，相关规定和措施一旦实施，中国反腐败的方式将发生根本性变化，将从运动反腐阶段转向制度反腐阶段，使腐败势头得到有效遏制。如果说反腐是政治改革的话，这意味着中国政治出现了一种崭新的变化。

　　文章说，第一，中共已经具有明确的制度反腐思路。一是形成科学有效的权力制约和协调机制；二是加强反腐败体制机制创新和制度保障；三是健全改进作风常态化制度。每个方面都突出了制度的重要性。即使是具有运动色彩的反腐败行动，中共也要求使之常态化和制度化，即通过制度形式使之巩固下来。

　　第二，中共正在不断加强反腐败的制度建设。中共认识到了，以权力制约权力可以防止滥用权力。对于社会比较期待的纪检机关垂直领导问题，这次决定顺应了社会的呼声。

　　第三，全面深化改革的其他诸多措施有助于制度反腐。决定中其他方面的措施与制度，也会加强对权力的规范与制约作用，从而有助于从制度上防止腐败。

　　例如，建设统一开放、竞争有序的市场体系，让市场在资源配置中起决定性作用；进一步简政放权，大幅度削减行政审批权，这些都会减少政府控制的实权，从而使领导干部寻租的空间大大减少。

　　又如，建设法治中国，维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。这也无疑有助于制度反腐。